I OSK 2824/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 614/14 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. J. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody L. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. spadkobiercy P. J. (właścicielki przejętej nieruchomości) – H. J. i W. J. - zwrócili się o zwrot działek wydzielonych z dawnej działki nr [...] położonej w L. przy [...] mocą uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. b. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki. Objęła ona m.in. część nieruchomości stanowiącej własność P. J. (pozostała część oznaczona jako działka nr [...] została wyłączona z podziału). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda L. wyłączył Prezydenta Miasta L. i wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę L. Ten decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił zwrotu działki nr [...], do której pierwotny wniosek został ograniczony, a w pozostałym zakresie (co do działek nr [...]) umorzył postępowanie z powodu wycofania wniosku. Jak ustalił organ podczas oględzin nieruchomości, na działce nr [...] znajduje się przejście piesze (ciąg komunikacyjny), łączące ul. [...] z [...] wraz z obszarami zieleni miejskiej. Zatem w jego ocenie cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany, ergo nieruchomość nie jest zbędna, przeto nie podlega zwrotowi. Wojewoda L. nie uwzględnił odwołania stron i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy to rozstrzygniecie. W skardze na powyższą decyzję W. J. domagał się jej uchylenia eksponując naruszenie prawa dokonanym wywłaszczeniem i realizacją celu po 30 latach od wydania decyzji w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skarżącego za bezpodstawne, a zaskarżoną decyzję za legalną, albowiem doszedł do przekonania, iż sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Przytoczył brzmienie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., wedle których zwrot nieruchomości może nastąpić w razie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jaka ma miejsce, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wszak powołał się na dominujący obecnie w orzecznictwie pogląd, wedle którego nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, w której gdy w sprawie o zwrot nieruchomości, mającej miejsce wiele lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie że cel wywłaszczenia został zrealizowany, lecz po upływie przywołanych terminów, powodowałoby konieczność zwrotu, mimo iż nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Zatem realizacja celu wywłaszczenia po upływie tych terminów skutkuje wygaśnięciem prawa do zwrotu. Powołał się na przykłady orzecznictwa i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 31), wedle którego art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznał Sąd, iż cel wywłaszczenia, jakim była bodowa osiedla mieszkaniowego został na spornym ternie zrealizowany, bo zgodne z tym zamierzeniem jest usytuowanie tamże uczęszczanego przejścia pieszego, które stanowi obiekt infrastruktury osiedlowej. Chodnik i pas zieleni należą wszak do szeroko rozumianego osiedla. Nastąpiło to przed dniem 22 września 2004 r. W konsekwencji tego, zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza zwrot nieruchomości, dlatego trafnie odmówiono uwzględnienia wniosku w tej części, zaś wobec wycofania go w pozostałym zakresie zasadne było umorzenie postępowania. Zarzuty skargi nie mogły więc odnieść skutku. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a., skargę Sąd Wojewódzki oddalił. Wyrok ten zaskarżył skargą kasacyjną W. J., zarzucając mu rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r.) w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez: a) błędną wykładnię i uznanie, że w stosunku do spornej nieruchomości nie można mówić o jej zbędności, b) przyjęcie, że posadowienie chodnika, mające miejsce prawie 30 lat po wywłaszczeniu, nie ma znaczenia dla sprawy, c) pominięcie okoliczności, że chodnik został wykonany na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., a roboty prowadzone były w roku 2002, podczas gdy wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu [...] grudnia 2001 r., d) uznanie wybudowania chodnika po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, po 30 latach od wydania decyzji, jako realizacji celu wywłaszczenia, e) uznanie, że wybrukowanie przejścia kostką betonową, otoczenie go trawą i chwastami, spełnia wymogi zaliczenia go do obiektu infrastruktury osiedla domów jednorodzinnych, f) uznanie, iż zasady niepogarszania sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady samodzielności tych jednostek, mają prymat nad konstytucyjnym prawem ochrony własności oraz zasadą demokratycznego państwa prawa, zakazującymi odnoszenia korzyści z nieważnej decyzji administracyjnej. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto i umotywowano, akcentując przede wszystkim rozbieżność w orzecznictwie co do skutków niezachowania terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Eksponując odmienny pogląd niż zaprezentowany przez Sąd meriti, wskazano na wadliwość przyjęcia zrealizowania celu wywłaszczenia, zwłaszcza z powodu uchybienia tym terminom po złożeniu wniosku o zwrot, jak i niewłaściwą ocenę charakteru obiektu usytuowanego na spornym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest władny wykraczać poza granice zaskarżenia oraz zarzuty przedstawione na poparcie powołanych podstaw kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując zastosowania i wykładni przepisów procesowych, ergo nie podważając dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie. Przeto tymi ustaleniami, jako prawomocnymi, jest związany Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzuty prezentowane w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Tymczasem wśród nich znalazły się wywody podważające ustalenia faktyczne, które przeto nie mogą odnieść żadnego skutku. Dotyczy to przede wszystkim dat zagospodarowania przedmiotowej działki i złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Z poczynionych ustaleń wynika, iż obecne zagospodarowanie tego terenu nastąpiło przed 22 września 2002 r., natomiast wniosek o zwrot datowany jest na [...] kwietnia 2010 r. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby nastąpiło to po wniesieniu żądania o zwrot nieruchomości. Przy czym co do tej ostatniej daty trzeba wyrazić wątpliwość, czy autor skargi kasacyjnej ma rację dowodząc złożenia go w dniu 20 grudnia 2001 r., bo jak się wydaje w tej dacie został złożony wniosek dotyczący innej nieruchomości – mianowicie działki nr [...], co wynika choćby z akt sprawy toczącej się o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2010 r. umarzającej postępowanie w tym zakresie (do sygn. akt I SA/Wa 528/12 WSA w Warszawie). Poza tym swoich twierdzeń nie wykazał, a odmiennych ustaleń nie podważył. Zatem przesądzone jest ustalenie, że obecne zagospodarowanie tej działki nastąpiło przed złożeniem wniosku o jej zwrot i przed 22 września 2002 r. Przechodząc do badania trafności zarzutów skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że podstawową kwestią wymagającą rozważenia była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Nie budzi sporu ustalenie, że celem odjęcia własności całej nieruchomości P. J. było budownictwo jednorodzinne. Osiedle zostało na tym terenie wzniesione. Zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie budzi natomiast to, czy przejście piesze (chodnik), zieleń, można zaliczyć do infrastruktury tej inwestycji, jak przyjął to Sąd meriti. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są one zasadne. Zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych należy jednoznacznie stwierdzić, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (p. przykładowe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1537/09, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, publ. CBOSA). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę takich jego elementów, jak ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej, niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Nie sposób przecież wyobrazić sobie, aby rozległe tereny osiedlowe nie były poprzecinane pasami zieleni, chodnikami, ani wyposażone w inne podobne obiekty. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Zatem również chodnik i zieleń należą do osiedla, także domów jednorodzinnych. W tej sytuacji trafnie Sąd I instancji przyjął, iż cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany. Jeśli chodzi o terminy przystąpienia do wykonania i realizacji inwestycji, to Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, nie zgadzając się z odmienną argumentacją skarżącego kasacyjnie. Istotnie bowiem stanowisko to ma oparcie w utrwalonym i jednolitym już orzecznictwie, wedle którego terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogą być stosowane do wywłaszczeń sprzed ich wprowadzenia do obrotu, a co najmniej oddziałują dopiero od ich wejścia w życie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2876/12, 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13, 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 49/15, 13 lipca 2017 r., sygn., akt I OSK 2766/15, publ. CBOSA i cytowane w nich orzecznictwo, jak też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd, wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Co więcej, jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji w judykaturze pojawia się pogląd upatrujący podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w realizacji celu wywłaszczenia nawet po upływie tych terminów. W tej sprawie realizacja celu nastąpiła wcześniej. W konsekwencji czego uprawnioną jest konkluzja, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy zweryfikował przyjęty przez organ stan faktyczny sprawy, tj. ustalenie celu wywłaszczenia, jak i jego realizację. Niepodobna zatem bronić stanowiska o zbędności przedmiotowej nieruchomości dla celu wywłaszczeniowego. Brak podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości uzasadniał odmowę uwzględnienia żądania zwrotu i oddalenie skargi na zgodną z prawem decyzję. Skarga kasacyjna nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 1