II SA/Lu 614/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], Wojewoda L., po rozpoznaniu odwołania W. J. oraz H. J. od decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...] A, arkusz mapy 6), oraz umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w pozostałym zakresie obejmującym działki ewidencyjne nr [...], [...] (obręb [...] A, arkusz mapy 6) – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położonego w L. w dzielnicy [...] objęto podziałem teren stanowiący własność P. J., położony w L. przy Al. [...] o pow. [...] ha, dla której to powierzchni Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą "Kolonia K. N. [...]". Pozostała część nieruchomości wykazana w ww. księdze wieczystej, która została oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha została wyłączona z podziału i pozostała przy ówczesnym właścicielu. Następnie na mocy zarządzenia Nr [...] Prezydenta M. L. z dnia [...] kwietnia 1985 r. o ustaleniu terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położonego w L. i jego podziale na działki budowlane w Dzielnicy [...] dokonano korekty - etap I, II, III terenu objętego podziałem o pow. [...] ha (Dziennik Urzędowy Województwa L. Nr [...], poz. [...] z dnia 15 maja 1985 r.). Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. spadkobiercy uprzedniej właścicielki: H. J. oraz W. J., ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1983 r., sygn. [...], wystąpili do Prezydenta M. L. o zwrot działek wydzielonych z dawnej działki nr [...], położonej w L. przy Al. [...], stanowiących obecnie ciągi komunikacyjne. Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] wyłączył Prezydenta M. L. od prowadzenia sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], [...], [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...] (obręb [...] A, arkusz mapy 6), stanowiącej własność Gminy L. i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. W ramach toczącego się postępowania przed Starostą L. W. J. przekazał dokumenty stanowiące uzupełnienie wniosku o zwrot, obligatoryjnie wymagane do prowadzenia postępowania oraz szereg innych dokumentów, m.in.: pismo Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej L. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], pismo X Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego L. - [...] w L. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za grunt, części składowe i nasadzenia znajdujące się na nieruchomości objętej ustalonym terenem budowlanym [...], położonej w L., "KW K. K. N. [...]", stanowiącej własność P. J.. Pismem z dnia [...] września 2013 r. W. J. poinformował Starostę L., iż złożył do Prezydenta M. L. wniosek, w którym ograniczył żądanie zwrotu wyłącznie do działki nr [...]. W pozostałym zakresie, tzn. w stosunku do działek nr [...], [...], wniosek wycofał. Następnie [...] października 2013 r. W. J. działający w imieniu własnym i matki H. J. złożył w Starostwie Powiatowym pismo, w którym żądanie zwrotu opisanej na wstępie nieruchomości jasno sprecyzował i ograniczył wyłącznie do działki ewidencyjnej nr [...], zaś w pozostałym zakresie wniosek o zwrot wycofał. Dnia [...] października 2013 r. Urząd M. L. (pismo z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]) przekazał do Starostwa Powiatowego kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem pisma W. J. z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym to W. J. wycofał uprzednio złożony wniosek o zwrot ww. nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...]. Przyczyną wycofania wniosku, wskazaną przez wnioskodawcę w przedmiotowym piśmie skierowanym do Prezydenta M. L., było "usunięcie przeszkody do wydania decyzji o odszkodowaniu" za część nieruchomości położonej przy Al. [...] i objętej dawniej KW "[...] stanowiącej własność P. J., w związku z wydaniem przez Wojewodę L. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...]. Ponadto wnioskodawca podniósł w tym piśmie, iż "pozostawia" do rozpoznania przedmiotowy wniosek pod względem zbadania "prawnej legalności i wykazania podstaw prawnych" m.in. przejęcia działek nr [...], [...]. W dniu [...] października 2013 r. Starosta L. przeprowadził oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Oględziny wykazały, iż na terenie działki nr [...] o pow. [...] znajduje się przejście piesze (ciąg komunikacyjny), łączące ul. [...] z Al. [...] wraz z obszarami zieleni miejskiej. W toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji w dniu [...] października 2013 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Podczas rozprawy przedstawicielka Gminy L., oświadczyła, iż Gmina sprzeciwia się zwrotowi działki nr [...], z uwagi na to, że działka ta stanowi uczęszczane przejście piesze, będące obiektem infrastruktury osiedla domów jednorodzinnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Starosta odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pkt I sentencji) oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w pozostałym zakresie obejmującym działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] (pkt II sentencji). Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można mówić o zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, albowiem cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. Zarówno sposób zagospodarowania nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, jak i sposób jej użytkowania świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza jej zwrot. Organ pierwszej instancji wskazał również na orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające, iż na wynik niniejszej sprawy nie mógł mieć wpływu fakt, że posadowienie na działce nr [...] chodnika miało miejsce po upływie prawie 30 lat licząc od daty wywłaszczenia. Ponadto, zgodnie ze złożonym przez W. J. wnioskiem, w którym wycofał żądanie zwrotu w stosunku do działek nr [...], [...], organ pierwszej instancji zobowiązany był umorzyć postępowanie w tym zakresie. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy wnieśli o pozytywne załatwienie ich wniosku. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji oraz wywody zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Skargę na decyzję Wojewody L. z dnia z dnia [...] maja 2014 r. złożył W. J., wnosząc o uchylenie tej decyzji i orzeczenie o zwrocie wnioskowanej przez niego działki. W lakonicznej skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż pomimo realizacji celu wywłaszczenia, zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzasadnia to, że wywłaszczenia dokonano z naruszeniem przysługującego mu prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej także: "u.g.n.") nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy podkreślić, iż sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Wskazać trzeba, że stanowisko skarżących opiera się na dominującym jeszcze do niedawna w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów poglądzie, zgodnie z którym – w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. – nieruchomość nie może być uznana za zbędna na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 358-360; E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i n.; G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 858 i n.; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt III RN 11/01, OSNP 2002/21/513; wyroki NSA: z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1125/10, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 207/09; z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 414/10 oraz z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 306/12). Zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się także odmienny pogląd, opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów u.g.n. Zgodnie z tym poglądem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jeżeli zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W związku z tym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko WSA w Warszawie, iż po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał wobec tych jednostek samorządu terytorialnego, powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 372/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08 – niepubl., dostępne w CBOSA). Mając zatem na uwadze wywodzone z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady: pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, podkreślić należy, że wspomniane przepisy u.g.n. nie mogą dotyczyć sytuacji prawnych ostatecznie ukształtowanych na gruncie dawnego prawa. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany na nieruchomości, której zwrotu domaga się obecnie skarżący wraz z H. J.. Niewątpliwie bowiem obszar działki nr ewid. [...] o pow. [...] stanowi uczęszczane przejście piesze (ciąg komunikacyjny), łączące ul. [...] z Al. [...] w L., które stanowi obiekt infrastruktury osiedla domów jednorodzinnych. Przez środkową część przedmiotowej działki przebiega utwardzony kostką betonową chodnik, a po obu stronach chodnika znajdują się pasy zieleni porośnięte trawą. Dodatkowo na działce nr [...] w pasie zieleni, biegnącym wzdłuż granicy z działką sąsiednią nr [...], rośnie [...] drzew liściastych, a w pobliżu Al. [...] posadowiony jest słupek sieci gazowej. Nie budzi również wątpliwości, że wskazany wyżej cel wywłaszczenia został zrealizowany na opisanej nieruchomości przed dniem [...] września 2004 r., a tym samym przed dniem złożenia wniosku o zwrot, co miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2010 r. Prawidłowo zatem organy obu instancji orzekły odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Wobec wycofania wniosku przez strony postepowania co do zwrotu do działek ewidencyjnych o numerach: [...] zasadnie orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej części z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Niezasadne są zarzuty podniesione w skardze. Na wynik sprawy nie mogą mieć również wpływu zarzuty skarżącego co do naruszenia przysługującego mu prawa własności. Zauważyć trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, iż istotą decyzji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości jest właśnie ograniczenie praw rzeczowych do nieruchomości (w tym prawa własności), w związku z koniecznością realizacji określonego celu publicznego i za słusznym odszkodowaniem. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy wyłącznie w razie spełnienia enumeratywnie określonych w przepisach prawa. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności skarżącego, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.