III SA/Po 390/15

Dnia 05 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w dniu 05 maja 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu; postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 789,00 zł (słownie siedemset osiemdziesiąt dziewięć) złotych. Powiat [...] wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku uchylającą w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 roku i na nowo ustalającą koszty związane z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. W uzasadnieniu skargi, Powiat Poznański powołując się na art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") podniósł, że jako beneficjent zaskarżonej decyzji posiada legitymację do wniesienia skargi do tutejszego Sądu. W wyniku naruszenia prawa, jak dalej wskazał Powiat, doszło do uszczuplenia w majątku skarżącego, poprzez zmniejszenie należności, jakiej skarżący może się domagać za wykonanie zadań, do który przeprowadzenia był zobowiązany w myśl obowiązującego prawa. Uznaniu interesu prawnego Powiatu nie stoi na przeszkodzie to, że w wydaniu decyzji w I instancji brał udział Starosta [...]. Starosta [...], nie będąc organem Powiatu, wydał decyzję jako organ administracji publicznej, lecz decyzja ta w swoich skutkach dotyka Powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Powiatu w takich okolicznościach jednostki samorządu terytorialnego nie można pozbawić prawa skargi do sądu administracyjnego, jeżeli posiada ona interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważy, co następuje: Zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej do wniesienia skargi, Powiat [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym, działając w pierwszej instancji, Starosta [...] wydał decyzję administracyjną, jako organ administracji publicznej tej jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 5 §2 pkt. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."). Organom tym nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie obejmuje ich pojęcie "każdy" użyte w powołanym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2/2006). Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 K.p.a.) oraz w charakterze podmiotu, którego organ wydaje decyzję. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawodawca zwykle wyznacza jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 §2 pkt 3 K.p.a. Wówczas "broni" on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwala składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, postanowienie NSA z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1358/09, CBOSA). Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji powiat realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowania. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie (dominium) i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10, z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1311/11, postanowienie NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2588/14, CBOSA). W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Stanowisko, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 788/05 i OSK 789/05, z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07). Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy zgodzić się również ze stanowiskiem, że przyjęcie koncepcji, w której jednostka samorządu terytorialnego mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej jednostki, jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (jednostka samorządu terytorialnego) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). Prezentowane powyżej stanowisko sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793). Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której burmistrz (prezydent, wójt) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie Starosta [...], uprawniony na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), działał jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. W tej sytuacji, jednostka samorządu terytorialnego (Powiat [...]), której organ (Starosta [...]) - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 6 K.p.a. - wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Powiat [...] nie jest zatem legitymowany do wniesienia skargi do tutejszego Sądu na decyzję z dnia [...] stycznia 2015 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, mocą której uchylona została decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 roku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 oraz art. 232 §1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.