VII SA/Wa 2058/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania "[...]" – H. B., G. P. sp. j., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdzającą na wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] nieważność decyzji Prezydenta [...]nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" – H. B., G. P. sp. j. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...], położnych przy ul. [...], i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Następnie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę interes prawny, o którym mowa wyżej, ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1771/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podkreślił, że choć postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym, to dotyczy tej samej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 oraz z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt. II OSK 208/06. Wyjaśnił, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa z uwzględnieniem charakteru inwestycji. W niniejszej sprawie [...]S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., wskazała, że sporna inwestycja zaprojektowana została "bezpośrednio na przebiegającej linii elektroenergetycznej SN 15 kV", co "uniemożliwiło Spółce korzystanie ze swojej własności, jej modernizację, konserwację, dokonywanie niezbędnych napraw, a przede wszystkim realizację obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę przepisami prawa". [...] S.A. z siedzibą w [...] w celu wykazania swej legitymacji procesowej do kwestionowania pozwolenia na budowę, przedłożyła m. in. kserokopię decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r., udzielającej Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] pozwolenia na budowę linii kablowej SN - 15 kV GZP [...] T-2 na os. [...]; kserokopię projektu techniczno-kosztorysowego na budowę linii kablowej łączącej GZP [...] celka Nr [...] z stacją transformatorową typ WStp 20/400 T-2 na osiedlu [...] w [...]; dokument przejęcia środka trwałego nr [...] z dnia [...] marca 1984 r., tj. linii kablowej YHdAK x 120 mm2 o długości 2085 m w rejonie [...] ul. [...] T - 2 w [...] od wykonawcy ww. linii oraz inwentaryzację ww. linii. Ponadto w aktach sprawy znajdują się odpisy zwykłe ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych, odpowiednio dla działek inwestycyjnych nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. W dziale II księgi wieczystej nr [...] ujawnieni są jako właściciele G. P. i H. B.. Natomiast w księdze wieczystej nr [...] ujawnieni są jako właściciele S. B., M. G., G. P. i H. B.. Jednocześnie z treści ksiąg wieczystych nie wynika, by działki inwestycyjne nr ewid. [...] i nr ewid. [...], obciążone były na rzecz [...] S.A. ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością przesyłu. W ocenie organu, interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie można wywieść z faktu, że znajdujący się na działce inwestycyjnej podziemny kabel energetyczny eWN należy do [...] S.A. z siedzibą w [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej: k.c.) część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Paragraf 2 stanowi, iż częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W art. 48 k.c. wskazano, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Stosownie do art. 49 § 1 k.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa, a więc nie działa zasada superficies solo cedit wyrażona w art. 191 k.c. Oznacza to, że własność urządzeń nie jest pochłaniana przez własność nieruchomości na której są posadowione. W konsekwencji urządzenia muszą być kwalifikowane jako rzeczy ruchome (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Warszawa 2011, s. 801). Prawo budowlane wiąże przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie z własnością, użytkowaniem wieczystym bądź z zarządem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję pojęcia nieruchomości zawiera art. 46 k.c., zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Ustawodawca wyróżnia przy tym nieruchomości gruntowe (grunty) oraz nieruchomości budynkowe i nieruchomości lokalowe. Organ podkreślił, że [...] S.A. z siedzibą w [...] nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości inwestycyjnych nr ewid. [...] i nr ewid. [...], jak również żadnej z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Podsumowując, organ uznał, że skoro należące do [...] S.A. z siedzibą w [...] urządzenia nie należą do części składowych gruntu oraz budynku objętych pozwoleniem na budowę, to jednocześnie, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę z faktu włączenia tych urządzeń do sieci określonego przedsiębiorstwa i jurydycznego ich wyłączenia z zakresu własności nieruchomości gruntowej i budynkowej. Powołał się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2291/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1657/11 Organ wskazał, że w związku z brakiem przymiotu strony spółki wnioskującej o stwierdzenie nieważności, postępowanie należy umorzyć w związku z treścią art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż skarżąca nie jest legitymowana do domagania się stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, gdyż nie posiada przymiotu strony postępowania; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy pozwolenie to rażąco narusza przepisy prawa materialnego, a w szczególności § 10 pkt 6 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rejon "[...]" w [...] oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.); 3. naruszenie zasad wyrażonych w: art. 7 kpa - legalizmu, art. 8 kpa - zaufania do władzy publicznej oraz art. 9 kpa - informowania, z powodu działania organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej. Skarżąca podkreśliła, że organ nie odniósł się merytorycznie do wadliwości pozwolenia na budowę. Nadto spółka w sposób prawidłowy i wyczerpujący wykazała swój interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, gdyż "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem krąg podmiotów mających legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ustala się nie w oparciu o przepis art. 28 ust 2 prawa budowlanego, lecz w oparciu o przepis art. 28 kpa". Podniosła także, że dowodem na posiadanie przez nią statusu strony są akta postępowania, które wskazują, iż interes prawny nie był kwestionowany w trakcie postępowania o wznowienie postępowania. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, które znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12, w którym wskazano, że zarówno w postepowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09, niepubl., LEX nr 746786; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08. niepubl., LEX nr 530045; z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, niepubl., LEX nr 339465. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca [...] S.A. z siedzibą w [...] swoje prawo wywodzi z faktu przeprowadzenia przez nieruchomość objętą inwestycją linii energetycznej, której używała (podczas rozbudowy linia uległa uszkodzeniu) do przesyłu prądu. Organ trafnie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym wyrok z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2291/11), wskazał, że zgodnie z art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. § 2 tego przepisu stanowi, że częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W art. 48 k.c. wskazano, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Natomiast art. 49 § 1 k.c. stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Z przywołanych przepisów wynika, że urządzenia wchodzące w skład przedsiębiorstwa nie należą do części składowych nieruchomości, a więc nie działa zasada superficies solo cedit wyrażona w art. 191 k.c. Oznacza to, że własność urządzeń nie jest pochłaniana przez własność nieruchomości na której są posadowione. W konsekwencji urządzenia muszą być kwalifikowane jako rzeczy ruchome (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości" Warszawa 2011 s. 801). Linię energetyczną należy zatem uznać za część ruchomą przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą, co w świetle art. 28 Prawa budowlanego nie daje jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Przepis ten bowiem stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu – do skarżącej zaś nie należy nieruchomość, a jedynie urządzenie przez nią przebiegające. Z powyższego wynika, że organ, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nie naruszył art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ani art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Organ nie naruszył także art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem zgromadził całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny oraz zastosował właściwe przepisy prawa, posiłkując się przy tym odpowiednimi wyrokami, prezentującym aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.