II SA/Wa 681/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 17 grudnia 2014 r. B. B. złożyła skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej i przewlekłość postępowania w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej oraz z ostrożności procesowej, skargę na pisma kierowane przez organ jako skargę na czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w przedmiocie odmowy mianowania na urzędnika służby cywilnej. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 26 marca 2015 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi z 17 grudnia 2014 r., poprzez jej sprecyzowanie, polegające na jednoznacznym wskazaniu co jest przedmiotem skargi. Skarżąca została zobowiązana do wskazania czy pismo z 17 grudnia 2014 r. stanowi skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej czy jest to skarga na inne akty lub czynności Szefa Służby Cywilnej z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podjęte w przedmiocie odmowy mianowania na urzędnika służby cywilnej. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej skarżąca powinna podać, które akty są skarżone. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca w piśmie z 21 kwietnia 2015 r. wniosła o rozdzielenie skargi z 17 grudnia 2014 r. podając, że dotyczy ona bezczynności Szefa Służby Cywilnej polegającej na braku mianowania na urzędnika służby cywilnej. Bezczynność ta dotyczy rozpoznania wniosku o mianowanie z 10 sierpnia 2009 r. oraz wniosku z 16 października 2014 r. o uzupełnienie decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, że skarga z 17 grudnia 2014 r. jest również skargą na inne akty Szefa Służby Cywilnej z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w przedmiocie odmowy mianowania na urzędnika służby cywilnej. Jednocześnie wskazała, że skarży akt z [...] sierpnia 2009 r., pismo z [...] września 2014 r. oraz akt stanowiący pismo z 4 listopada 2014 r. Zarządzeniem z 29 kwietnia 2015 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządziła rozdzielenie skargi z 17 grudnia 2014r. Niniejsza sprawa dotyczy skargi B. B. na pismo Szefa Służby Cywilnej z [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Skargę należało odrzucić, albowiem zaskarżone pismo Szefa Służby Cywilnej nie mieści się w grupie aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, tj. nie mające charakteru decyzji lub postanowień a dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Wyżej wymienione cechy "aktów i czynności", aby uznać za dopuszczalne badanie ich legalności przez sądy administracyjne, muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych. Wskazać należy, że zaskarżone pismo Szefa Służby Cywilnej spełnia warunki wymienione w punktach a – c. Odnośnie zaś warunku wskazanego w pkt d należy wyjaśnić, że oznacza on, iż musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 22-23). W orzecznictwie podkreśla się, że zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami (postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08, opubl. LEX nr 573469). Przyjąć należy, że związek ten musi mieć charakter bezpośredni, a zatem powinna być przewidziana możliwość realizacji uprawnienia/ obowiązku ukształtowanego danym aktem lub czynnością. Pogląd ten jest zgodny z ukształtowaną linią orzeczniczą NSA, wskazującą na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. Większość składów orzekających NSA stanęła bowiem na stanowisku, że akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w każdym przypadku prowadzą do wykreowania określonego stosunku prawnego, którego źródłem jest z jednej strony przepis prawa, a z drugiej władcze działanie organu administracji w sprawie indywidualnej i o charakterze publicznoprawnym (zob. np.: wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., sygn. FSK 1714/04; wyrok NSA z 17 stycznia 2005 r., sygn. II GSK 202/05; postanowienie NSA z 29 maja 2005 r., sygn. II GSK 96/05; postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08; postanowienie NSA z 16 marca 2010 r. sygn. II GSK 482/09; postanowienie NSA z 13 kwietnia 2010 r., sygn. II GSK 284/10; postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 1513/10; postanowienie NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 5/11; postanowienie NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. II OSK 62/11; postanowienia NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 68/10 - dostępne w internetowej "Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych"). W ocenie Sądu, skarżone pismo Szefa Służby Cywilnej nie kreuje obowiązku skarżącej o takim charakterze. W piśmie z [...] września 2014 r. Szef Służby Cywilnej poinformował skarżącą, że przepisy ustawy o służbie cywilnej przewidują wydawanie decyzji tylko w ściśle określonych przypadkach. Organ poinformował skarżącą o charakterze prawnym aktu mianowania wskazując, że nie jest on decyzją administracyjną tylko inną czynnością z zakresu prawa pracy. Ponadto Szef Służby Cywilnej wskazał, że mianowanie łączy, się ze zmianą statusu prawnego pracownika służby cywilnej - staje się on urzędnikiem służby cywilnej. Jednak zmianie ulega jedynie sama podstawą zatrudnienia, natomiast inne elementy dotychczasowego stosunku prący wynikające z umowy o pracę pozostają niezmienione, w szczególności dotyczy to stanowiska i miejsca pracy oraz wynagrodzenia za pracę - z wyjątkiem dodatkowego składnika wynagrodzenia przysługującego z tytułu posiadanego stopnia służbowego. Organ stwierdził, że uzyskanie mianowania w służbie cywilnej przez pracownika służby cywilnej jest ściśle powiązane z określonym stosunkiem pracy, który łączy kandydata z urzędem, którego dyrektor generalny potwierdził spełnianie przez kandydata warunków określonych w art. 40 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Zgodnie z art. 40 pkt 1 ww. ustawy, o uzyskanie mianowania w służbie cywilnej może ubiegać się osoba, która jest pracownikiem służby cywilnej. Spełnienie tego warunku jest niezbędne zarówno w momencie składania zgłoszenia do postępowania kwalifikacyjnego lub wniosku o mianowanie, jak i w dniu dokonywania mianowania. Ustawodawca nie przewidział (tak w ustawie z 2006 r., jak również w ustawie z 2008 r.) szczególnych przepisów dotyczących sytuacji pracowniczej pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie w służbie cywilnej po pomyślnym przejściu tego postępowania i zmieszczeniu się w limicie mianowań na dany rok określonym w ustawie budżetowej. A zatem decyzję o ewentualnym rozwiązaniu umowy o pracę z pracownikiem służby cywilnej ubiegającym się o mianowanie podejmuje dyrektor generalny urzędu (na podstawie przepisów Kodeksu pracy), biorąc pod uwagę stan faktyczny, okoliczności konkretnej sprawy oraz wystąpienie przesłanek. Zdaniem organu niedopuszczalne byłoby dokonanie mianowania osoby, która w dniu mianowania nie posiadałaby statusu pracownika służby cywilnej i nie pozostawałaby w służbie cywilnej w stosunku prący, na podstawie umowy o pracę. Prawo do mianowania ustala się bowiem na dzień, w którym dokonuje się mianowań. Mając na uwadze treść pisma Szefa Służby Cywilnej wskazać należy, że nie nakłada ono władczo na skarżącą żadnych obowiązków, nie potwierdza też żadnych uprawnień. W piśmie tym organ, odniósł się do stanowiska przedstawionego przez skarżącą, przedstawił informacje na temat możliwości, a raczej ich braku, w zakresie mianowania skarżącej na urzędnika służby cywilnej w dniu 1 grudnia 2009 r., wyjaśnił powody, dla których mianowanie skarżącej nie było i nie jest dopuszczalne oraz powody, dla których żądania skarżącej nie rozstrzygnięto w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone pismo nie jest nakierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec skarżącej, wynikających bezpośrednio z jego treści. W świetle powyższych rozważań orzekający w tej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo nie zawiera elementów pozwalających na sklasyfikowanie go w grupie aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotowe pismo nie wywiera skutków prawnych takich, jak decyzja organu, nie wpływa też bezpośrednio na sferę obowiązków skarżącej. W związku z powyższym, pismo Szefa Służby Cywilnej z [...] września 2014 r. nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.