IV SA/Po 221/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 4 listopada 2014 r. nr LXXV/1190/VI/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia 6 marca 2015 r. Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LXXV/11920/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 4 listopada 2014 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Os. Stare Żegrze" w Poznaniu wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g tej uchwały oraz o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uchwale tej Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., Nr 647 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." - w zw. z § 7 pkt 7 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem" - poprzez brak wyodrębnienia linią rozgraniczającą na rysunku planu dróg wewnętrznych, dopuszczonych w treści planu do lokalizacji na terenach oznaczonych symbolami "2MW\ "7MW", "9MW" i "14MW" (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) oraz "6U" i "11 U" (tereny zabudowy usługowej). Jak wskazał Wojewoda w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g przedmiotowej uchwały zawarto zapisu dopuszczające lokalizację na terenach oznaczonych symbolami "2MW" "7MW", "9MW" i "14MW" (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) oraz "6U" i "11 U" (tereny zabudowy usługowej) dróg wewnętrznych nie oznaczonych na rysunku planu. Stosownie do regulacji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, musi spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p., tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego rodzaju ustalenia, a także stanowić wyodrębnione liniami rozgraniczającymi - osobne - przeznaczenie terenu. Jednocześnie w myśl § 7 pkt 7 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. W Wojewody powyższe regulacje jednoznacznie wymagają, aby tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania wskazywane były w części graficznej miejscowego planu oraz wydzielane stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. W konsekwencji dopuszczenie w treści § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g uchwały lokalizacji na terenach oznaczonych symbolami "2MW', "7MW", "9MW" i "14MW" oraz "6U" i "11 U" dróg wewnętrznych bez wyodrębnienia ich linią rozgraniczającą na rysunku tego planu stanowi zdaniem Wojewody naruszenie zasad sporządzania planu. Wojewoda zaznaczył również, że w § 5 ust. 8 uchwały, dotyczącym sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, dopuszczono na terenie oznaczonym symbolem "US" lokalizację parkingu w zieleni do czasu realizacji ustaleń planu. Obecnie ww. teren zagospodarowany jest parkingiem nadziemnych oraz zielenią. W ocenie Wojewody pojęcia "użytkowania tymczasowego" i "użytkowania dotychczasowego" nie są pojęciami tożsamymi, stąd też nie powinno się stosować ich zamiennie. Kwestie dotyczące dotychczasowego sposobu użytkowania w przypadku zmiany przeznaczenie terenu reguluje art. 35 u.p.z.p. Natomiast w myśl § 4 pkt 10 rozporządzenia, w przypadku ustalenia dla terenu tymczasowego zagospodarowania należy zawrzeć w planie miejscowym związane z tym nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowania, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że kwestionowane przez skarżącego dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych nie ustala przeznaczenia terenów, ani też nie ustala różnych zasad zagospodarowania terenu. § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c uchwały stanowi, iż w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenach 2MW, 7MW, 9MW, i 14MW dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych. Podobnie § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g stanowi, iż w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenach 6U i 11U dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych. Zdaniem Rady Miasta z postanowień § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g uchwały wyraźnie wynika, iż dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych jest dopuszczeniem dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a nie ustaleniem dotyczącym przeznaczenia terenu lub zasad zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazała Rada Miasta przepisy § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g uchwały ujęto w formie dopuszczenia. Wybór formy, w jakiej ujęto powyższe przepisy nie jest przypadkiem lecz świadomym działaniem polegającym na zastosowaniu przewidzianej przez ustawodawcę formy "dopuszczenia" przy konstrukcji przepisów Planu dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z przepisów rozporządzenia wynika, iż forma "dopuszczenia" znajduje zastosowanie do przepisów dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W zakresie dopuszczenia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g części tekstowej Planu, część graficzna Planu pozwala ustalić, na których konkretnie terenach dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych, co stanowi ilustrację graficzną tekstu. Dla normy prawnej Planu, która stanowi iż ewentualna lokalizacja dróg wewnętrznych nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego taka ilustracja graficzna jest wystarczająca. Dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych dotyczy tylko i wyłącznie konkretnie wskazanych terenów oznaczonych symbolami 2MW, 7MW, 9MW, i 14MW oraz 6U i 11 U, a także nie kreuje nowego rodzaju przeznaczenia lecz dotyczy zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ewentualne drogi wewnętrzne, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g uchwały są funkcjonalnie związane z przeznaczeniem konkretnych terenów. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w powiązaniu z wyznaczonymi w uchwale terenami dróg, nie pozwalają na dowolne modyfikowanie ustalonego w uchwale kompletnego układu komunikacyjnego. Zdanie Rady Miasta dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych na konkretnie wskazanych terenach nie kreuje stanu niepewności, co do przyszłego przeznaczenia tych terenów, ani też nie stwarza dowolności w zakresie kształtowania ustalonego w uchwale układu komunikacyjnego. Jak wskazała Rada Miasta, w przypadku terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 2MW, 9MW i 14MW oraz terenu zabudowy usługowej 6U drogi te fizycznie istnieją, są utwardzone i pełnią funkcję dojazdów, a w przypadku terenów 2MW, 9MW i 14MW stanowią wydzielone geodezyjnie działki ewidencyjne. Są one nierozerwalnie powiązane z przeznaczeniem, które zostało dla tych terenów ustalone w uchwale. Podobnie jest w przypadku parkingów czy miejsc sportowo-rekreacyjnych. Rada Miasta podniosła, że Wojewoda zarzucił uchwale naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez brak wyodrębnienia linią rozgraniczającą na rysunku Planu terenów, których przeznaczenia w istocie nie ustalono. Zastosowanie w miejsce dopuszczenia lokalizacji dróg wewnętrznych obligatoryjnego ustalenia przeznaczenia pod drogi wewnętrzne, ze wskazaniem konkretnych terenów dla lokalizacji tych dróg, w tym stanie faktycznym stanowiłoby w ocenie organów gminy nadmierną ingerencję w prawo własności. Dla zachowania ładu przestrzennego jest nieistotne czy na wskazanych w uchwale terenach powstaną drogi wewnętrzne czy też nie. Ponadto lokalizacja tych dróg, a w szczególności ich przebieg, nie wpływa istotnie na ustalony w uchwale układ komunikacyjny. Rada Gminy podkreśliła, że obecnie na terenie oznaczonym symbolem US tylko jedna działka (dz. nr 13, ark. 32, obręb Zegrze) zagospodarowana jest w formie parkingu, co daje zaledwie 38% całego terenu US. Pozostałe działki stanowi w większości spontaniczna zieleń nieurządzona, na której tymczasowo, do czasu kiedy zostanie zgodnie z planem przekształcona w teren sportu i rekreacji, może zostać zlokalizowany parking w zieleni. Zatem nie można uznać, że cały teren jest obecnie parkingiem. Ponadto uchwała nakazuje, aby był to parking w zieleni, definiując jednocześnie w § 2 pkt 3, iż przez parking w zieleni należy rozumieć parking naziemny, na którym każde 5 stanowisk postojowych dla samochodów przedzielone jest zielenią wysoką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Wojewoda Wielkopolski złożył skargę na uchwałę Nr LXXV/11920/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 4 listopada 2014 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Os. Stare Żegrze" w Poznaniu wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g ,którą wywiódł jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania m.p.z.p. (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała wskazana powyżej. Jak wynika z części wstępnej tej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 lutego 2015 r. pod poz. 465. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach swej kognicji. Oceny, czy zaskarżony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") –którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie Skarżący nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Jednak Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11, oraz z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W efekcie Sąd uznał, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. i jest zgodny ze studium. Kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Kwestię sporną stanowiła natomiast okoliczność, czy Rada Miasta Poznania była uprawniona do zamieszczenia w treści Planu postanowienia § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g przedmiotowej uchwały zapisu dopuszczającego lokalizację na terenach oznaczonych symbolami "2MW" "7MW", "9MW" i "14MW" (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) oraz "6U" i "11 U" (tereny zabudowy usługowej) dróg wewnętrznych nie oznaczonych na rysunku planu. W ten sposób, zdaniem Wojewody, doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz odnośne przepisy prawa, zarzutu tego nie można podzielić. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz m.p.z.p. W planie miejscowym następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą ustawowe zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w którym ustawodawca zawarł zestawienie elementów, jakie obligatoryjnie powinien zawierać m.p.z.p. (verba legis: "w planie miejscowym określa się obowiązkowo"), zaliczając do nich m.in. wskazane w pkt 1 "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Sąd w niniejszym składzie podziela sposób rozumienia owej obligatoryjności elementów planu – dominujący w orzecznictwie i doktrynie – zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 15 Nb 6; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W świetle powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, nie było dostatecznej potrzeby ani podstaw do regulowania w Planie kwestii spornej drogi wewnętrznej w sposób oczekiwany przez Wojewodę. Kwestionowane przez ten organ unormowanie mieściło się w granicach przyznanego Gminie władztwa planistycznego i nie naruszało przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (w tym zwłaszcza jego pkt 1), ani dalszych przywołanych w skardze przepisów: § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia. Formułując taką ocenę Sąd miał zwłaszcza na względzie wyłącznie ewentualny charakter tego unormowania , który dotyczy terenów o wskazanym w planie konkretnym przeznaczeniu zabudowy MW( wielomieszkaniowej) i U( usługowej) . Wobec tego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane przez Wojewodę paragrafy Uchwały dotyczące dróg wewnętrznych naruszają przepisy prawa, a w szczególności, że wykraczają poza zakres władztwa planistycznego gminy. Wręcz przeciwnie, to uregulowanie kwestii spornej drogi tak, jak oczekuje tego Skarżący – tj. poprzez stałe wyznaczenie jej przebiegu na rysunku Planu – mogłoby uprawnionym czynić zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 03.07.2014 r., II OSK 240/13, CBOSA), wchodzących w skład terenów MN/U i leżących w pasie tej drogi. W świetle zasady proporcjonalności (wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). W ocenie Sądu wyznaczenie na rysunku Planu konkretnego przebiegu drogi wewnętrznej, która, w świetle postanowień części tekstowej tego Planu, nie wiadomo, czy w ogóle (a jeśli tak, to kiedy) powstanie, naruszałoby ww. zasadę proporcjonalności w aspekcie wymogu niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto. Wytyczenie w momencie uchwalania Planu przebiegu drogi wewnętrznej, co do której nie wiadomo, czy w ogóle powstanie, nie sposób bowiem uznać za "niezbędne" w powyższym rozumieniu. Tym bardziej, że takie ustalenie – jako nie dotyczące drogi publicznej – i tak nie pozwalałoby uniknąć konieczności późniejszego negocjowania z właścicielami działek położonych w obrębie pasa drogowego drogi wewnętrznej warunków odstąpienia tych działek, gdyż nie znajdowałby w tym przypadku zastosowania ani tryb przejścia z mocy prawa wydzielonej działki drogowej na zarządcę takiej drogi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n."), ani możliwość wdrożenia procedury wywłaszczeniowej (wydzielenie gruntów pod drogi wewnętrzne nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. ani nie znajdują doń zastosowania przepisy tzw. specustawy drogowej). Ponadto należy podkreślić, że takie wytyczenie drogi wewnętrznej w istocie "rezerwowałoby" – a więc de facto wyłączało – nieruchomości położone w granicach linii rozgraniczających tę drogę z możliwości zagospodarowania w sposób zgodny z podstawowym (i docelowym) przeznaczeniem ustalonym w Planie, tj. pod zabudowę mieszkaniowo i usługową. Co więcej, ograniczałoby swobodę zagospodarowania również pozostałych nieruchomości leżących w granicach obszaru MN i U, zmuszając ich właścicieli do "dopasowywania" swych zamierzeń inwestycyjnych, w tym zwłaszcza sposobu ewentualnego podziału działek, do owego – podkreślmy raz jeszcze: ewentualnego przebiegu drogi wewnętrznej. To z kolei świadczyłoby niewątpliwie o nadmierności (naruszeniu proporcjonalności sensu stricto) takiej ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze MN i U. Na etapie uchwalania planu miejscowego nie powinno się wprowadzać dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowania struktury działek na danym terenie, w szczególności w postaci – jak w analizowanym przypadku – wyznaczania na rysunku planu przebiegu drogi wewnętrznej, która nie wiadomo czy i kiedy powstanie. Plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowo powstałych w wyniku podziału tych nieruchomości, ale zarazem nie ingerować ponad niezbędną potrzebę w możliwość kształtowania struktury tych działek i ich bieżącego zagospodarowania.( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia IV SA/Po 133/15 z dnia 3 czerwca 2015 roku centralna baza orzeczeń i informacji o sprawach). Należy podkreślić odmienność także stanu faktycznego, który legł u podstaw wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/12 (CBOSA), przywołanego w skardze. W tamtej sprawie przedmiotem oceny była bowiem uchwała w sprawie uchwalenia m.p.z.p. dotyczącego terenów o bardzo różnorodnym przeznaczeniu: zieleni urządzonej i parku leśnego, zieleni ochronnej w pasie technicznym, zabudowy usługowej, zabudowy usługowej – turystyki, wypoczynku, rekreacji, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W takiej sytuacji dopuszczenie na całym obszarze planu, poza ustalonym przeznaczeniem terenów, lokalizacji dróg wewnętrznych, bez oznaczenia linii rozgraniczających i wskazania ich w części graficznej – zwłaszcza w kontekście jednoczesnego braku określenia parametrów tych dróg ("wielkości działek budowlanych przeznaczonych dla dróg wewnętrznych") – mogło rzeczywiście budzić uzasadnione zastrzeżenia. Natomiast w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne są diametralnie odmienne –uchwała dotyczy w zakresie ewentualnego dopuszczenia dróg wewnętrznych terenów oznaczonych na planie tylko symbolami MW i U. Mimo ,że Wojewoda nie sformułował zarzutu ,co do konieczności unieważnienia § 5 ust. 8 uchwały, dotyczącego sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów. To Sąd z urzędu przeanalizował zgodność tego zapisu z prawem i podzielił stanowisko Rady co do jego niecelowości. Rada Miasta Poznania wyjaśniła, że obecnie na terenie oznaczonym symbolem US tylko jedna działka (dz. nr 13, ark. 32, obręb Żegrze) zagospodarowana jest w formie parkingu, co daje zaledwie 38% całego terenu US. Pozostałe działki stanowi w większości spontaniczna zieleń nieurządzona, na której tymczasowo, do czasu kiedy zostanie zgodnie z planem przekształcona w teren sportu i rekreacji, może zostać zlokalizowany parking w zieleni. Zatem rzeczywiście nie można uznać, że cały teren jest obecnie parkingiem. Ponadto uchwała nakazuje, aby był to parking w zieleni, definiując jednocześnie w § 2 pkt 3, iż przez parking w zieleni należy rozumieć parking naziemny, na którym każde 5 stanowisk postojowych dla samochodów przedzielone jest zielenią wysoką. Tym samym sąd stwierdził ,że nie został naruszony przepis § 4 pkt 10 rozporządzenia mówiący, że w przypadku ustalenia dla terenu tymczasowego zagospodarowania należy zawrzeć w planie miejscowym związane z tym nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowania, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Plan dopuszcza na terenie US lokalizację parkingu w zieleni do czasu realizacji ustaleń planu, przez co określa termin tymczasowości . Plan jednocześnie ustala ,iż może być to tylko i wyłącznie parking w zieleni, który został ściśle zdefiniowany § 2 pkt 3 Uchwały ,gdzie każde 5 stanowisk postojowych dla samochodów musi być przedzielone zielenią wysoką. Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.