IV SA/Po 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Czerniejewo z dnia 5 listopada 2014 r. nr XLVI/328/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu 05 listopada 2014 r. Rada Miasta i Gminy Czerniejewo podjęła uchwałę nr XLVI/328/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Żydowie – działki ewidencyjne 404/14 i 404/16 (dalej jako: "Uchwała" lub "Plan"). Pismem z (...) r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), zastępowany przez radcę prawnego B. G., wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się: (1) stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały oraz (2) zasądzenia od Gminy Czerniejewo (dalej jako: "Gmina") na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że Uchwała – podjęta w dniu 05 listopada 2014 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – została doręczona Wojewodzie w dniu 14 listopada 2014 r. Odnosząc się do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "plan miejscowy" lub "m.p.z.p.") Skarżący stwierdził, że w § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały, dotyczącym terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zawarto zapis o "dopuszczeniu wydzielenia drogi wewnętrznej o minimalnej szerokości 6,0 m", która to droga nie znajduje odzwierciedlenia na rysunku planu. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem''), stanowiącego przepis wykonawczy do u.p.z.p., ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też wywodzić należy, że droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) traktowana jest jako odmienny, różny i niezależny od innych rodzaj przeznaczenia terenu i winna w związku z tym spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia. Odnosząc powyższe regulacje do dopuszczenia zawartego w § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że tak przyjęte rozwiązanie – tj. dopuszczenie lokalizacji drogi wewnętrznej na innym terenie, bez wyodrębnienia na rysunku Planu nienaruszalnych i jednoznacznie określonych linii rozgraniczających, w których droga taka winna się zawierać – stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do cytowanych przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia. Powoławszy się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/12 – w myśl którego "(...) tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą" – dodał, że konsekwencją wskazanego naruszenia jest ponadto sprzeczność rysunku Planu z jego tekstem, powodująca uchybienie przepisom § 8 ust. 2 rozporządzenia, na mocy których na rysunku m.p.z.p. stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z jego tekstem. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Czerniejewa (dalej jako: "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że Uchwała, doręczona Wojewodzie w dniu 14 listopada 2014 r., została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 2 lutego 2015 r. pod pozycją 495. W tym samym dniu do Rady Miasta i Gminy Czerniejewo wpłynęła przedmiotowa skarga Wojewody. W ocenie Burmistrza nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w tym konkretnym przypadku teren lokalizacji drogi wewnętrznej powinien zostać wskazany w części graficznej Planu jako odrębne wydzielenie. Dopuszczenie wydzielenia drogi wewnętrznej, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały, nie jest podstawową funkcją terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej ("MN/U"), lecz funkcją dopuszczoną czasowo – do momentu zapewnienia, określonej w Planie (§ 12 pkt 1 lit. d), docelowej obsługi komunikacyjnej terenu "P", poprzez drogę publiczną klasy dojazdowej "KD-D". Wskazuje na to treść § 3 zaskarżonej Uchwały, który określa przedmiot ustaleń Planu, obejmujący: tereny mieszkaniowo-usługowe (oznaczone na rysunku planu symbolem "MN/U"); tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol "P"); teren drogi publicznej klasy dojazdowej (symbol "KD-D") – których szczegółowe parametry i wskaźniki zabudowy oraz zasady zagospodarowania zostały określone w § 8 ust. 1 i 2 Uchwały. W myśl § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej ("MN/U") dopuszczona została możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej, za pośrednictwem której odbywać się będzie, czasowo, obsługa komunikacyjna terenu zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów ("P"). Docelowo, zgodnie § 12 pkt 1 lit. d Uchwały, teren "P" ma być obsługiwany za pośrednictwem drogi publicznej klasy dojazdowej ("KD-D"). Do czasu jej realizacji, dopuszczona została obsługa terenu "P" poprzez teren "MN/U" i z tej przyczyny przy określeniu zasad zagospodarowania terenu "MN/U" znalazł się zapis o dopuszczeniu wydzielenia drogi wewnętrznej. Treść tego przepisu ma na celu wyeliminowanie potencjalnych niejasności, które mogłyby się pojawić przy realizacji zapisów Planu oraz wyeliminowanie stanu niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "MN/U". Jednocześnie wskazany zapis nie będzie powodował konfliktów przestrzennych związanych z użytkowaniem ww. terenów. W tym miejscu Burmistrz aprobująco przywołał pogląd wyrażony w jednym z rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody – że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu przepisów rozporządzenia, odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku m.p.z.p. wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne – a także pogląd wyrażony w wyroku WSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 58/14, zgodnie z którym obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W ocenie Burmistrza fakt, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę, istnieje potrzeba wydzielenia ciągów komunikacyjnych, które nie tworzą systemów komunikacji, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a które umożliwiają dojazd i dojście do budynków lub innych obiektów budowlanych, istniejących lub planowanych na tych terenach, nie powinien budzić wątpliwości. Wytyczenie takich ciągów nie wymaga ustalenia szczegółowej lokalizacji na rysunku m.p.z.p., bowiem ich przebieg uzależniony jest od późniejszego zagospodarowania terenu. W świetle powyższego, wprowadzenie na rysunku Planu odrębnego wydzielenia planistycznego dla drogi wewnętrznej, zgodnie z oznaczeniem graficznym i literowym, określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia, uniemożliwiłoby w przyszłości zagospodarowanie tego terenu w zgodzie z podstawowym przeznaczeniem, tj. pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Na rozprawie w dniu 03 czerwca 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że skargę na przedmiotową uchwałę Rada Miasta i Gminy Czerniejewo wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (który upłynął z dniem 14 grudnia 2014 r.) nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania m.p.z.p. (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała Nr XLVI/328/14 Rady Miasta i Gminy Czerniejewo z dnia 5 listopada 2014 r., w zaskarżonej przez Wojewodę części, tj. co do jej § 8 ust. 1 pkt 15. Jak wynika z części wstępnej tej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 02 lutego 2015 r. pod poz. 495. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody z 29 stycznia 2015 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach swej kognicji. Oceny, czy zaskarżony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") –którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie Skarżący nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Jednak Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11, oraz z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W efekcie Sąd uznał, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Kwestię sporną stanowiła natomiast okoliczność, czy Rada Gminy była uprawniona do zamieszczenia w treści Planu postanowienia § 8 ust. 1 pkt 15 stanowiącego o "dopuszczeniu do wydzielenia drogi wewnętrznej o minimalnej szerokości 6,0 m", bez jednoczesnego ustalenia przebiegu tej drogi na rysunku Planu. W ten sposób, zdaniem Wojewody, doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz odnośne przepisy prawa, zarzutu tego nie można podzielić. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz m.p.z.p. W planie miejscowym następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą ustawowe zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w którym ustawodawca zawarł zestawienie elementów, jakie obligatoryjnie powinien zawierać m.p.z.p. (verba legis: "w planie miejscowym określa się obowiązkowo"), zaliczając do nich m.in. wskazane w pkt 1 "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Sąd w niniejszym składzie podziela sposób rozumienia owej obligatoryjności elementów planu – dominujący w orzecznictwie i doktrynie – zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 15 Nb 6; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W świetle powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, nie było dostatecznej potrzeby ani podstaw do regulowania w Planie kwestii spornej drogi wewnętrznej w sposób oczekiwany przez Wojewodę. Kwestionowane przez ten organ unormowanie § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały – dopuszczające wydzielenie na terenie MN/U drogi wewnętrznej bez jednoczesnego wskazania przebiegu tej drogi na rysunku Planu – mieściło się w granicach przyznanego Gminie władztwa planistycznego i nie naruszało przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (w tym zwłaszcza jego pkt 1), ani dalszych przywołanych w skardze przepisów: § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia. Formułując taką ocenę Sąd miał zwłaszcza na względzie wyłącznie ewentualny i tymczasowy charakter tego unormowania Planu, wynikający wprost z § 12 pkt 1 lit. d Uchwały, w którym w ramach ustaleń dotyczących zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji przewidziano "obsługę komunikacyjną terenu P docelowo z projektowanej drogi publicznej KD-D będącej w części poza obszarem opracowania planu, do czasu realizacji drogi publicznej klasy dojazdowej KD-D dopuszcza się obsługę terenu P z drogi wewnętrznej ul. Tulipanowej poprzez teren MN/U". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że zawarte w zaskarżonym § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały dopuszczenie wydzielenia drogi wewnętrznej przewidziane zostało jedynie na wypadek (ewentualność) niezrealizowania w odpowiednim czasie drogi publicznej KD-D i wyłącznie do czasu (tymczasowość) jej realizacji, tj. wybudowania. Wypada zauważyć, że w tym ostatnim, czasowym aspekcie, analizowana możliwość urządzenia drogi wewnętrznej na terenie MN/U zbliża się swym charakterem do postanowień dotyczących "sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. – tym bardziej, że w § 8 ust. 1 pkt 15 w zw. z § 12 pkt 1 lit. d Uchwały można dopatrzyć się zarówno uregulowania sposobu ("droga wewnętrzna"), jak i terminu ("do czasu realizacji drogi publicznej KD-D") takiego zagospodarowania. W ocenie Sądu na przeszkodzie takiej interpretacji nie stoi postanowienie § 13 Uchwały, w którym stwierdzono, że "nie ustala się sposobów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów". Względy wykładni systemowej wewnętrznej (tj. wykładni zapobiegającej powstawaniu sprzeczności w obrębie danego aktu prawnego; tu: Uchwały) pozwalają bowiem uznać – bez uszczerbku dla wyników wykładni językowej – że przywołany § 13 Uchwały nie odnosi się do takiego "rodzaju" tymczasowego zagospodarowania, z jakim mamy do czynienie w przypadku unormowania zawartego w § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały, tj. do zagospodarowania li tylko ewentualnego. Wobec tego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały narusza przepisy prawa, a w szczególności, że wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy. Wręcz przeciwnie, to uregulowanie kwestii spornej drogi tak, jak oczekuje tego Skarżący – tj. poprzez stałe wyznaczenie jej przebiegu na rysunku Planu – mogłoby uprawnionym czynić zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 03.07.2014 r., II OSK 240/13, CBOSA), wchodzących w skład terenów MN/U i leżących w pasie tej drogi. W świetle zasady proporcjonalności (wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). W ocenie Sądu wyznaczenie na rysunku Planu konkretnego przebiegu drogi wewnętrznej, która, w świetle postanowień części tekstowej tego Planu, nie wiadomo, czy w ogóle (a jeśli tak, to kiedy) powstanie, naruszałoby ww. zasadę proporcjonalności w aspekcie wymogu niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto. Wytyczenie w momencie uchwalania Planu przebiegu drogi wewnętrznej, co do której nie wiadomo, czy w ogóle powstanie, nie sposób bowiem uznać za "niezbędne" w powyższym rozumieniu. Tym bardziej, że takie ustalenie – jako nie dotyczące drogi publicznej – i tak nie pozwalałoby uniknąć konieczności późniejszego negocjowania z właścicielami działek położonych w obrębie pasa drogowego drogi wewnętrznej warunków odstąpienia tych działek, gdyż nie znajdowałby w tym przypadku zastosowania ani tryb przejścia z mocy prawa wydzielonej działki drogowej na zarządcę takiej drogi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n."), ani możliwość wdrożenia procedury wywłaszczeniowej (wydzielenie gruntów pod drogi wewnętrzne nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. ani nie znajdują doń zastosowania przepisy tzw. specustawy drogowej). Ponadto należy podkreślić, że takie wytyczenie drogi wewnętrznej w istocie "rezerwowałoby" – a więc de facto wyłączało – nieruchomości położone w granicach linii rozgraniczających tę drogę z możliwości zagospodarowania w sposób zgodny z podstawowym (i docelowym) przeznaczeniem ustalonym w Planie, tj. pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Co więcej, ograniczałoby swobodę zagospodarowania również pozostałych nieruchomości leżących w granicach obszaru MN/U, zmuszając ich właścicieli do "dopasowywania" swych zamierzeń inwestycyjnych, w tym zwłaszcza sposobu ewentualnego podziału działek, do owego – podkreślmy raz jeszcze: ewentualnego i co najwyżej tymczasowego – przebiegu drogi wewnętrznej. To z kolei świadczyłoby niewątpliwie o nadmierności (naruszeniu proporcjonalności sensu stricto) takiej ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze MN/U. W tym kontekście należy zauważyć, że w § 10 ust. 1 i 3 Uchwały przewidziano tylko minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek, minimalną szerokość frontu działki oraz dopuszczalny zakres kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dróg wewnętrznych i publicznych. Natomiast ustalenie konkretnych parametrów działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz przebieg granic tych działek zastrzeżone jest – zgodnie z zasadami przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 92 i nast.) – do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta / burmistrza / prezydenta miasta), realizowanej w drodze decyzji zatwierdzającej projektowany podział nieruchomości. Na etapie uchwalania m.p.z.p. rada gminy nie określa konkretnego kształtu i wielkości działek, a jedynie zasady ewentualnego przyszłego podziału. Natomiast konkretny podział danej działki – dokonywany, co wypada podkreślić, w ramach właścicielskiego uprawnienia do używania nieruchomości, oraz, przynajmniej pośrednio, także do rozporządzania nią – stanowi zawsze wypadkową ustalonych w m.p.z.p. zasad podziału, położenia i cech dzielonej działki oraz zamierzeń inwestora, realizacji których ma ów podział służyć. Dlatego na etapie uchwalania planu miejscowego nie powinno się wprowadzać dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowania struktury działek na danym terenie, w szczególności w postaci – jak w analizowanym przypadku – wyznaczania na rysunku planu przebiegu drogi wewnętrznej, która nie wiadomo czy i kiedy powstanie. Plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowo powstałych w wyniku podziału tych nieruchomości, ale zarazem nie ingerować ponad niezbędną potrzebę w możliwość kształtowania struktury tych działek i ich bieżącego zagospodarowania. Sąd dokonał oceny zaskarżonej regulacji Planu także przez pryzmat nie powołanego w skardze art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który przewiduje wśród obligatoryjnych elementów m.p.z.p. ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zgodne z prawem i w pełni uzasadnione było takie określenie zasad budowy systemów komunikacji, które dopuszczało wskazaną w § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały możliwość lokalizacji drogi wewnętrznej bez wyznaczania jej przebiegu na rysunku Planu, ale z określeniem istotnego parametru tej drogi (minimalnej szerokości). Reasumując, Sąd uznał, że postanowienie § 8 ust. 1 pkt 15 Uchwały, w którym dopuszczono wydzielenie – ewentualne i tymczasowe – drogi wewnętrznej niewskazanej na rysunku Planu, przy jednoczesnym określeniu istotnego jej parametru, jaki stanowi minimalna szerokość tej drogi, nie narusza przepisów prawa. Fakt ten oraz racjonalne i przekonujące motywy zamieszczenia w Planie analizowanej regulacji, wynikające już samej treści tego Planu (zwłaszcza z jego § 12 pkt 1 lit. d), a także z odpowiedzi na skargę, sprawiły, że zarzuty i argumentacja skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wypada dodać, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela co do zasady pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 65/15 (CBOSA), że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji regulowane w planie muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, w tym parametry układu komunikacyjnego, co dotyczy również nowo projektowanych dróg wewnętrznych. W tamtej sprawie, w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia, organ nie określił parametrów dróg wewnętrznych – co stanowiło, w ocenie WSA we Wrocławiu, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia, prowadzące do naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. i skutkujące nieważnością odnośnej części uchwały. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż określona została w niej minimalna szerokość drogi wewnętrznej. Podobnie podkreślić należy odmienność także stanu faktycznego, który legł u podstaw wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/12 (CBOSA), przywołanego w skardze. W tamtej sprawie przedmiotem oceny była bowiem uchwała w sprawie uchwalenia m.p.z.p. dotyczącego terenów o bardzo różnorodnym przeznaczeniu: zieleni urządzonej i parku leśnego, zieleni ochronnej w pasie technicznym, zabudowy usługowej, zabudowy usługowej – turystyki, wypoczynku, rekreacji, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W takiej sytuacji dopuszczenie na całym obszarze planu, poza ustalonym przeznaczeniem terenów, lokalizacji dróg wewnętrznych, bez oznaczenia linii rozgraniczających i wskazania ich w części graficznej – zwłaszcza w kontekście jednoczesnego braku określenia parametrów tych dróg ("wielkości działek budowlanych przeznaczonych dla dróg wewnętrznych") – mogło rzeczywiście budzić uzasadnione zastrzeżenia. Natomiast w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne są diametralnie odmienne – przeznaczenie terenów jest jednorodne: uchwała dotyczy w zasadzie wyłącznie (poza fragmentem KD-D) terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P) oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MN/U), przy czym inkryminowane dopuszczenie wydzielenia drogi wewnętrznej odnosi się tylko tego ostatniego terenu, ponadto ma charakter tymczasowy i zawiera określenie parametru drogi. Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.