I OSK 3081/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 817/15 odrzucające skargę K.S., A.A. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 364/13 postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 817/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. S. i A. A. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 364/13. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. K. S. i A. A. wnieśli do WSA w Warszawie skargę na niewykonanie w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. Zarządzeniem z dnia 29 maja 2015 r. wezwano stronę skarżącą do wskazania, czy przed wniesieniem skargi do Sądu organ został ponownie wezwany do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie prawomocnego wyroku Sądu z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. a jeśli tak, to należało nadesłać to wezwanie, w terminie 7 dni, od daty doręczenia zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Zarządzenie doręczono skarżącym w dniu 12 czerwca 2015 r. na wskazany przez nich adres pełnomocnika do doręczeń. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wpłynęło do Sądu w dniu 15 czerwca 2015 r. (data stempla biura podawczego) pismo podpisane przez pełnomocnika skarżących do doręczeń, w którym to oświadczył, że ustawa nie wymaga wielokrotnego wzywania do wykonania wyroku przed wniesieniem każdej kolejnej skargi na niewykonanie wyroku ze skargi na bezczynność, a tylko wezwania jeden raz. Pełnomocnik skarżących do doręczeń wskazał, że wymagane wezwanie w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. zostało złożone w siedzibie organu w dniu 12 marca 2014 r. i jest skuteczne również w niniejszej sprawie. Zarządzeniem z dnia 8 lipca 2015 r. wezwano pełnomocnika do doręczeń – M. K. do udzielenia w terminie 7 dni informacji, czy spełnia przesłanki do reprezentowania skarżących K. S. i A. A. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone w art. 35 § 1 P.p.s.a., w terminie 7 dni, pouczając o treści przepisu art. 35 § 1 P.p.s.a. Jeśli tak, wezwano do nadesłania w ww. terminie stosownego pełnomocnictwa procesowego – pod rygorem pominięcia czynności pełnomocnika. W dniu 17 lipca 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo M. K., w którym oświadczył, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie pełnomocnikiem do doręczeń, a nie pełnomocnikiem procesowym skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, iż z art. 154 § P.p.s.a. wynika wprost, że strona może wnieść skargę na niewykonanie wyroku Sądu, po uprzednim wezwaniu organu do jego wykonania. Wezwanie takie powinno być zatem złożone każdorazowo przed wniesieniem kolejnych skarg. Sąd wskazał, że skarżący otrzymawszy w dniu 12 czerwca 2015 r. wezwanie do wskazania, czy przed wniesieniem skargi do Sądu ponownie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie prawomocnego wyroku Sądu z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., nie udzielili odpowiedzieli na powyższe wezwanie, jak również nie nadesłali wezwania do usunięcie naruszenia prawa przez organ. Nadesłane zaś przez pełnomocnika do doręczeń M. K. pismo z dnia 15 czerwca 2015 r. nie mogło wywołać skutków prawnych, gdyż podpisane zostało przez osobę do tego nieupoważnioną, tj. pełnomocnika do doręczeń. Sąd podał ponadto, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu z dnia 19 stycznia 2015 r., nie wezwali organu ponownie do wykonania wyroku Sądu z dnia 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 364/13. Wezwanie z dnia 12 marca 2014 r. skutkowało uznaniem za dopuszczalną wcześniejszej skargi skarżących z dnia 15 marca 2014 r. zakończonej wydanym przez Sąd wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. Wezwanie to nie może jednak stanowić skutecznego wyczerpania trybu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby jedno wezwanie mogło odnosić skutek do kilku różnych skarg, choćby dotyczyły one tego samego przedmiotu. Z powyższych względów Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 154 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej K. S. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi o nałożenie grzywny przez przyjęcie sprzecznie z konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności oraz prawa do sądu, że wymagane w przepisie art. 154 § 1 P.p.s.a. uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu "do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy" ma być dokonane każdorazowo przed wniesieniem każdej kolejnej skargi na niewykonanie tego samego wyroku, gdyż wydanie wyroku o nałożenie grzywny prowadzi do procesowego "skonsumowania" pisemnego wezwania właściwego organu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że dla skutecznego wniesienia każdej kolejnej skargi na niewykonanie tego samego wyroku wystarczające jest złożenie wyłącznie jednego wezwania właściwego organu "do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy", gdyż wydanie wyroku o nałożeniu grzywny z powodu niewykonania wyroku nie powoduje, iż pierwotne wezwanie zostanie "skonsumowane" wraz z wydaniem takiego wyroku. Jego zdaniem wniesienie skargi na niewykonanie wyroku stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. nie jest ograniczone dodatkowym wymaganiem wezwania do wykonania wyroku po poprzednim wyroku wydanym ze skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Pogląd wyrażony przez Sąd I instancji stanowi nieuprawnioną i zawężającą wykładnię art. 154 § 1 P.p.s.a. i ogranicza prawo skarżącego do sądu, gwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji, jak również narusza zasadę proporcjonalności art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadza bowiem w drodze wykładni wymaganie kolejnego wezwania do wykonania wyroku, które nie ma podstawy normatywnej. Zarazem oznacza uznanie za nieskuteczne wezwania wniesionego wcześniej, przed poprzednim wyrokiem ze skargi na niewykonanie wyroku sądu. W efekcie niewniesienie wezwania do wykonania wyroku po wydaniu poprzedniego wyroku ze skargi na niewykonanie wyroku sądu zmusiło Sąd I instancji do odrzucenia skargi, zatem miało istotny wpływ na wynik postępowania, jak o tym stanowi art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, w każdym wypadku zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się w na twierdzeniu, iż z art. 154 § 1 P.p.s.a. wynika, że wniesienie kolejnej skargi na niewykonanie tego samego wyroku, (po poprzednio zapadłym wyroku wydanym ze skargi na niewykonanie wyroku) nie wymaga uprzedniego wezwania do wykonania wyroku. Z powyższym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wynika z treści niniejszego przepisu, jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia uregulowanej nim skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, 2011, s. 549, nb 5; postanowienie NSA z: 20.11.2012 r., II OSK 2721/12, LEX nr 1248469; 15.5.2013 r., II OSK 1073/13; 19.3.2013 r., II OSK 540/13, cbosa). Wskazane wezwanie stanowi więc przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie przez skarżącego powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. Oznacza to, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jeżeli strona nie wezwie organu do wykonania orzeczenia sądu lub załatwienia sprawy (postanowienie NSA z: 21.6.2011 r., I OSK 1037/11; 7.4.2010 r., I OSK 1679/09; 14.10.2009 r., I OSK 467/09; 23.02.2006 r., II OSK 52/06,). Dopiero niewykonanie wyroku lub niezałatwienie sprawy po wezwaniu otwiera drogę do wniesienia skargi i badania czy zachodzi przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a.. Nawet przypomnienie o wydaniu wyroku nie jest w żaden sposób równoznaczne z wezwaniem do jego wykonania (postanowienie NSA z 15.5.2013 r., II OSK 1073/13, LEX nr 1319024). Dlatego wezwanie musi zawierać treść imperatywną, by organ administracji miał świadomość, że strona zamierza poddać postępowanie organu kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, skarżący pismem złożonym w siedzibie organu w dniu 12 marca 2014 r. wezwał organ do wykonania wyroku z 12 września 2013 r. następnie wniósł skargę, która została uwzględniona wyrokiem z 12 listopada 2014 r., więc wezwanie organu do wykonania wyroku z 12 września 2013 r. zostało już procesowo skonsumowane. Brak wezwania organu do wykonania wyroku z 12 września 2013 r., po wyroku z 12 listopada 2014 r. oznacza, iż skarżącemu nie otworzyła się ponownie droga do sądu administracyjnego. Przed wniesieniem skargi z 19 stycznia 2015 r. w niniejszej sprawie należało ponownie wezwać organ do wykonania wyroku z 12 września 2013 r. Za taką wykładnią art. 154 § 1 P.p.s.a. przemawia w szczególności wykładnia systemowa Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą droga przed sądem administracyjnym otwiera się dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia albo po uprzednim wezwaniu na piśmie do usunięcia naruszeń prawa w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (orzeczenia NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską i P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit. s. 318, nb 7 lit. a). Sąd I instancji prawidłowo zatem odrzucił przedmiotową skargę, skoro skarżący po wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., nie wezwał organu do wykonania wyroku z 12 września 2013 r. W zaistniałym stanie rzeczy nie można zarzucić Sądowi I instancji ograniczenia prawa skarżących do Sądu, jak również naruszenia zasady proporcjalności. Jak wynika bowiem z przyjętej powyżej wykładni art. 154 § 1 P.p.s.a. w zestawieniu ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji nie mógł postąpić inaczej, niż odrzucić skargę. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest zatem niezasadny. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.