IV SA/Po 165/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: odrzucić skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. zwanej dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i ust. 2 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm. zwanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie fatycznym. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. Spółka A (zwana dalej również jako "inwestor") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie firmy Spółka A na dz. nr [...],[...],[...],[...], obręb J., gmina S.. Opinią sanitarna z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i odstąpił od określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] organ I instancji dopuścił na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. do postępowania na prawach strony stowarzyszenie zwykłe A z siedzibą w S. (zwane dalej również "skarżącym Stowarzyszeniem"). Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] organ I instancji odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Odwołanie od tej decyzji złożyło stowarzyszenie A. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Stowarzyszenie A złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej decyzję SKO wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r. - przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu załączonego do skargi - tj. opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] stycznia 2015 r, - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższy przepis oznacza, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na skutek skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (a także bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 27.09.2013 r., II OSK 1005/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyliczona w art. 50 § 1 p.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, lecz wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, którą ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację (zob. postanowienie NSA z 12.02.2014 r., II OSK 2608/13, CBOSA). Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte przez tut. Sąd w postanowieniu z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 211/15, że organizacja społeczna nie ma z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi, lecz w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązana jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, że jednostka musi wykazać interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna mogłaby uzyskać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych – jak np.: "ochrona przyrody", "ochrona krajobrazu", "ochrona środowiska", "ochrona zwierząt" – bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjął inną, niż w przypadku prokuratora i ww. Rzeczników, konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną – organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi "w zakresie jej statutowej działalności". Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej (por. np. postanowienia NSA: z 27.09.2013 r., II OSK 1005/12; z 10.10.2013 r., II OSK 1059/12; z 23.01.2014 r., II OSK 2004/12; z 12.02.2014 r., II OSK 2608/13; z 13.08.2014 r., II OSK 2176/14 – CBOSA). Podkreślić należy, że samo spełnienie przez organizację społeczną przesłanki uprzedniego "brania udziału w postępowaniu administracyjnym" nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi na akt (decyzję, postanowienie) wydany w tym postępowaniu. Przesądza o tym normatywna odrębność regulacji art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 50 § 1 in fine p.p.s.a. Faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w tym postępowaniu, nie daje zaś takich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. To ostatnie postępowanie wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 12.02.2014 r., II OSK 2608/13, CBOSA). Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy decyzji SKO wydanej w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowiły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zatem w pierwszej kolejności to na gruncie tej ustawy należy poszukiwać ewentualnych źródeł legitymacji procesowej Stowarzyszenia do wniesienia skargi. To zresztą zapewne przepisy tej ustawy miał na względzie Skarżący, przedstawiając się w pierwszych słowach petitum skargi jako "organizacja ekologiczna". Zgodnie ze szczególna regulacją zawartą w art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Od razu należy zaznaczyć, że cytowany przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie już z tego względu, że w świetle art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku postępowanie, w którym – tak jak w niniejszej sprawie – dochodzi do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wniosku tego nie może zmienić powołanie się w skardze na art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 i 707; dalej jako: "Konwencja z Aarhus"), który to przepis stanowi, że: "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska." (Przy tym przez "społeczeństwo", w myśl art. 2 ust. 4 Konwencji z Aarhus, należy rozumieć "jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub ich praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy"). Wprawdzie Konwencja z Aarhus jest "umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie" w rozumieniu przepisów art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji – w myśl których ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy; przy czym umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową – ale akurat cytowany przepis art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus nie może być stosowany bezpośrednio (nie ma charakteru tzw. normy samowykonalnej), co potwierdza orzecznictwo unijnego Trybunału Sprawiedliwości oraz wypowiedzi doktryny (por.: wyrok TS z 08.03.2011 r. w sprawie C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK, Dz. Urz. UE C 130 z 30.04.2011 r., s. 4; J. Ebbesson, Access to Justice at the National Level [w:] M. Pallemaerts, The Aarhus Convention at Ten, Groningen 2011, s. 263; J. Szuma, Prawo do zaskarżenia planów miejscowych przez organizacje ekologiczne [w:] Europeizacja prawa ochrony środowiska, pod red. M. Rudnickiego, K. Haładyj, K. Sobieraja, Lublin 2011, s. 179–181). Zarazem podkreśla się, że zadaniem sądu krajowego jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 Konwencji oraz z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii (zob. ww. wyrok TS z 08.03.2011 r. w sprawie C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK). Należy jednak zauważyć, że powyższe wskazanie jest w istocie konkretyzacją nakazu tzw. prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego (wykładni odpowiadającej treści i celom dyrektyw oraz innych aktów wspólnotowych / unijnych), a tego rodzaju wykładnia, jak się przyjmuje, nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z obowiązującym prawem krajowym – granicę dopuszczalnej prowspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi bowiem każdorazowo zakaz wykładni contra legem (por. A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze, Warszawa 2003, s. 17, Nb 21). Wobec powyższego oceny legitymacji skargowej Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu należy dokonywać wprost przez pryzmat art. 50 § 1 p.p.s.a. i przewidzianego w nim wymogu mieszczenia się skargi "w zakresie statutowej działalności" skarżącej organizacji społecznej. Przy tym, w ocenie Sądu, dokonując wykładni użytego w tym przepisie terminu "działalność statutowa" – a zwłaszcza jego członu "statutowa" – można w pewnym zakresie posiłkować się poglądami wypracowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle, w istotnej mierze zbieżnego (acz nie tożsamego), pojęcia "celów statutowych", o jakich mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Od razu należy zauważyć, że skarżący, jako stowarzyszenie zwykłe, nie posiada statutu, lecz regulamin. Jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. termin "działalność statutowa" winien być rozumiany szeroko, jako działalność określona w podstawowym akcie normującym ustrój i funkcjonowanie danej organizacji, a więc nie tylko w statucie sensu stricto, ale także np. regulaminie, a nawet akcie rangi ustawowej lub podustawowej powołującym daną organizację do życia lub regulującym jej działalność. Z drugiej strony, treść konkretnych postanowień zawartych w tak szeroko rozumianym "statucie" (akcie ustrojowym) nie może już być interpretowana w sposób rozszerzający, a wręcz musi być tłumaczona wąsko w postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesów prawnych innej osoby – a w konsekwencji także w następującym po danym postępowaniu administracyjnym, postępowaniu sądowoadministracyjnym – skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych (por.: wyrok NSA z 02.06.2009 r., II OSK 897/08, CBOSA; wyrok WSA z 24.04.2006 r., IV SA/Wa 1399/05, CBOSA; A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 226). W konsekwencji zasadnie twierdzi się, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania (tu: sądowoadministracyjnego) w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyroki WSA: z 02.10.2006 r., IV SA/Wa 911/06 oraz z 11.10.2007 r., II SA/Wr 266/07 – CBOSA), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (względnie dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje. Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06 (CBOSA): "Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony." Chodzi przy tym o związek merytoryczny o charakterze prawnym, a nie wyłącznie faktycznym (por. wyrok WSA z 02.03.2007 r., VII SA/Wa 2275/06, CBOSA). Ponadto nie bez znaczenia jest tu także cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej, która to cecha, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, "pozwala rozpoznać autentyczne organizacje społeczne spośród pseudo-organizacji społecznych, których powstawanie i działanie jest szczególnie dostrzegalne w ostatnich latach" (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 228). W rozpoznawanej sprawie z przedłożonego na wezwanie Sądu regulaminu Stowarzyszenia (dalej jako: "Regulamin") wynika, że: "Przedmiotem działalności stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz zapewnienia pełnej ochrony i nienaruszalności środowiska (rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także ich wzajemne oddziaływania) oraz ograniczenia ingerencji w to środowisko, a także na rzecz ochrony zwierząt." (pkt 7 Regulaminu). Z kolei w myśl pkt 9 Regulaminu: "Stowarzyszenie realizuje swoje cele w szczególności poprzez dążenie do zapewnienia przestrzegania obowiązującego w Polsce prawa, a zwłaszcza Ustawy z dnia 3-10-2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Prawa Budowlanego, Prawa Ochrony Środowiska. W ramach realizacji tych celów Stowarzyszenie może brać udział w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie Ustawy z dnia 3-10-2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i innych Ustaw." W ocenie Sądu, tak ogólnikowo sformułowane w Regulaminie przedmiot działalności i cele Stowarzyszenia – wyrażające się w istocie w czterech hasłach: "ochrony i nienaruszalności środowiska", "ograniczenia ingerencji w środowisko", "ochrony zwierząt" i "zapewnienia przestrzegania obowiązującego w Polsce prawa" – nie dają dostatecznych podstaw do wyprowadzenia legitymacji skargowej tej organizacji w niniejszej sprawie. Decyzja organu o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie firmy A nie pozostaje w wymaganym, bezpośrednim (a nie tylko pośrednim) związku z tak określonym zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia. Dość powiedzieć, że okoliczność, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym żaden z uczestniczących w nim organów administracyjnych – tj. ani organ prowadzący to postępowanie (Burmistrz Miasta i Gminy S.), ani organ uzgadniający (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P.) ani też organ opiniujący (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P.) – nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, wskazuje, że już na podstawie karty informacyjnej oraz dowodów będących w dyspozycji organów ustalono, iż przedsięwzięcie to nie będzie w znaczącym stopniu negatywnie oddziaływać na środowisko (por. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2013, uw. 2 do art. 63), zamiar ochrony którego deklaruje Stowarzyszenie. Dodatkowo należy zauważyć, że określając środki mające służyć realizacji zakreślonych celów, sygnatariusze Regulaminu wskazali na możliwość udziału Stowarzyszenia "w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym" (pkt 9 Regulaminu), a nie przewidzieli expressis verbis analogicznej możliwości w odniesieniu do postępowania sądowadministracyjnego, które – bez wątpienia – stanowi odrębny, od poprzedzającego je postępowania administracyjnego, byt prawny. Wszystko to prowadzi do wniosku, że wynikający z Regulaminu zakres działalności skarżącego Stowarzyszenia (verba legis: "zakres jego działalności statutowej") – ustalony na podstawie określonych w Regulaminie: przedmiotu działalności Stowarzyszenia, jego celów i środków działania – nie dają podstaw do ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku tego zakresu ze sprawą, w jakiej zapadła zaskarżona decyzja SKO. Tym samym nie może być on podstawą do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji skargowej w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – o czym orzeczono w postanowieniu. Sąd nie orzekł o zwrocie wpisu z uwagi na treść art.232§1pnkt 1 ppsa w brzmieniu obowiązującym z dniem 15 sierpnia 2015 roku.