II OSK 29/16

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1474/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Środowiska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1474/15, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, pismem z dnia 29 grudnia 2014 r., wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o pozbawienie charakteru ochronnego lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, położonych w Nadleśnictwie[...] , określonych decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2004 r., znak:[...] , ze względu na aktualizację zasięgu położenia lasów ochronnych w nadleśnictwie zgodnie z kryteriami i stanem faktycznym na gruncie, uznanie za ochronne lasów Nadleśnictwa[...] , o powierzchni łącznej 19 284,61 ha, w obrębach leśnych:[...] , których położenie i powierzchnia zostały zaktualizowane oraz zweryfikowane merytorycznie podczas prac urządzeniowo-leśnych. Wniosek uzyskał negatywną opinię Rady Gminy[...] , Rady Gminy [...] oraz Rady Miejskiej w[...] , natomiast Rada Gminy [...] nie wyraziła swojej opinii w ustawowym terminie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Minister Środowiska uwzględnił w całości wniosek Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Stwierdził, że lasy objęte wnioskiem odpowiadają warunkom określonym w art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) - dalej: ustawa o lasach oraz w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. Nr 67, poz. 337) - dalej: rozporządzenie, stąd zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o lasach. Gmina [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, po którego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że w sprawie o uznanie lasu za ochronny Minister Środowiska jest organem rozstrzygającym, stroną postępowania jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzające lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i reprezentowane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, a rada gminy jest organem współdziałającym, co oznacza, że prowadzone przez nią postępowanie ma charakter pomocniczy. Minister podkreślił, że organy współdziałające nie są stroną postępowań, w związku z czym nie mogą wnosić odwołań/wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnoszone przez Gminę okoliczności dotyczące jej interesu w postaci wpływów do budżetu oraz utrudnień w życiu codziennym są istotne, ale nie mogą przesądzać o istnieniu interesu prawnego, lecz potwierdzają wyłącznie interes faktyczny. Podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] stycznia 2015 r., że lasy objęte wnioskiem odpowiadają warunkom określonym w art. 15 ustawy o lasach i przepisach wykonawczych. Gmina [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 155 K.p.a., a także art. 15 ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o lasach oraz treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 1994 r. sygn. K 14/93. Podzielił stanowisko Ministra, że w postępowaniu o uznanie lasu za ochronny rada gminy jest organem współdziałającym (art. 106 K.p.a.), natomiast gmina nie jest stroną takiego postępowania. Organ współdziałający nie ma interesu prawnego, zatem nie jest stroną takiego postępowania (art. 28 K.p.a.), gmina nie może bronić swojego interesu na zasadach przypisanych stronie, np. w drodze wnoszenia środków odwoławczych. W powyższych okolicznościach bez znaczenia pozostają podnoszone przez skarżącą okoliczności, iż uznanie za lasy ochronne dotyczy interesu gminy (kwestie wpływów do budżetu) oraz wyjaśnienia, że ma to znaczenie z punktu widzenia standardu życia jej mieszkańców. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegającym na uznaniu, iż skarżąca Gmina nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżąca odwołała się do treści art. 28 K.p.a. oraz tzw. subiektywnej (procesowej, formalnej) teorii strony, z powołaniem się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji pominął, że Gmina [...] ma interes prawny przy orzekaniu w przedmiocie lasów ochronnych. Fakt przyznania jednostce samorządowej prawa wyrażania opinii pozwala na udział w postępowaniu - jako stronie. Gmina działa w obronie swoich interesów, także finansowych, a także interesów jej mieszkańców, dla których wprowadzenie na terenie prawie całej Gminy lasów ochronnych będzie utrudnieniem w życiu codziennym. Skarżąca podniosła, że sprowadzenie roli gminy w postępowaniu dotyczącym lasów ochronnych jedynie do wyrażenia niewiążącej opinii w sprawie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności i równości, przepisy pozbawiają Gminę możliwości odwołania, jak i zamykają dostęp do sądu w celu ochrony majątku społeczności lokalnej. W ocenie skarżącej, obecne unormowanie procedury uznania lasu za ochronny nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony samodzielności gminy, z zasadą subsydiarności oraz z zasadą proporcjonalności ingerencji państwa w sferę praw i wolności, którą w tym przypadku jest swoboda i niezależność działania wspólnoty samorządowej. Przepisy art. 16 ust. 2 ustawy o lasach umożliwiają bowiem w praktyce Ministrowi Środowiska zupełnie dowolne uznanie lasu za ochronny z pogwałceniem zasady decentralizacji władzy państwowej (art. 15 ust. 1 Konstytucji), ochrony samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji), a także demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Skarżąca powołała się także na artykuł 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżąca wskazała naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że błędne jest umiejscowienie art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w sferze prawa materialnego, albowiem przepisy te stanowią przepisy postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności należy wywieść, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie, prawidłowo powinno być - przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca nie wskazała naruszenia jakiejkolwiek normy P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1), uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak zaznaczyć, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jaką w istocie jest zarzut zawarty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegającą na uznaniu, iż skarżąca Gmina nie jest stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na poparcie swojej argumentacji przywołała poglądy doktryny oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dotyczące tzw. subiektywnej (procesowej, formalnej) teorii strony. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, trafnie wskazał, że w ostatnich latach w doktrynie oraz orzecznictwie zdaje się dominować tzw. obiektywna teoria strony. Należy wskazać, że art. 28 K.p.a. jest źródłem sporów w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, która podzieliła się na przedstawicieli tzw. subiektywnej i obiektywnej wersji pojęcia strony. W orzecznictwie sądowym zdecydowanie przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony, zgodnie z którą przyjmuje się, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1; Wróbel A., Komentarz aktualizowany do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2016 i powołane tam orzecznictwo). Interes prawny to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 230-231, i powołane tam literatura przedmiotu oraz orzecznictwo). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., I OSK 1107/05, [w:] CBOSA). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do powyższego dominującego poglądu, dlatego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko Ministra wskazujące, że nie mogą mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie okoliczności, iż uznanie za lasy ochronne dotyczy interesu Gminy (kwestie wpływów do budżetu) oraz wyjaśnienia, że ma to znaczenie z punktu widzenia standardu życia jej mieszkańców. Podane zagadnienia nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego Gminy, a potwierdzają wyłącznie interes faktyczny. Innymi słowy, Gmina jest wprawdzie zainteresowana wynikiem postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania lasu za ochronny, ale jej uprawnienie do udziału w tym postępowaniu jako strona nie wynika z jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, świadczącego o istnieniu aktualnego, indywidualnego, konkretnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu (tj. interesu prawnego). Trafne zatem jest twierdzenie Ministra i Sądu pierwszej instancji, że Gmina nie jest stroną postępowania w przedmiocie uznania lasów stanowiących własność Skarbu Państwa za ochronne. Przyznanie przez prawodawcę wprost, w art. 16 ust. 1 ustawy o lasach, uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu, jako organu opiniującego, oznacza, iż w ramach wskazanej procedury organowi gminy przypisano kompetencje do wykonywania funkcji w sferze władzy publicznej (imperium). Bez znaczenia jest w tym kontekście, iż w danym przypadku stanowisko organu gminy nie jest wiążące w sprawie. Samo przypisanie prawa do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej organowi wykonującemu z zasady funkcje w zakresie władzy publicznej (rada gminy) przesądza, iż dana jednostka samorządu terytorialnego w ramach tego samego postępowania nie może chronić swojego interesu na zasadach przypisanych stronie postępowania (wnoszenie środków odwoławczych, etc.). Inaczej mówiąc, Gmina nie ma interesu prawnego w sprawie skoro wykonuje zadania z zakresu władzy publicznej. Pogląd ten utrwalony jest w judykaturze (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93, z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 771/06, z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 478/07; postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 310/12, [w:] CBOSA). Wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie organowi Gminy (radzie gminy) roli organu opiniującego (art. 106 K.p.a.) nie pozwala na dochodzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego ochrony interesu prawnego w postępowaniu jako strona. Opinia jako forma uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a., jest prawną formą wpływania przez organ opiniujący na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie ma znaczenia, że zajęcie stanowiska przyjmuje kształt niewiążącej opinii, albowiem także w takim wypadku nie można łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie na podstawie art. 28 K.p.a. Z powyższych powodów nie można zgodzić się z tezą zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, w której skarżąca wywiodła, iż fakt przyznania jednostce samorządu terytorialnego prawa do wyrażania opinii pozwala na jej udział w postępowaniu jako stronie. Jak trafnie wskazał Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną ustawodawca w art. 16 ust. 1 ustawy o lasach jasno określił uprawnienia poszczególnych podmiotów w postępowaniu opartym na wskazanej regulacji. Gminie przyznano prawo do opiniowania wniosku o uznanie lasu za ochronny, zaś Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych prawo do złożenia takiego wniosku, a co za tym idzie - do bycia stroną w tym postępowaniu. Taki podział ról nie pozostawia wątpliwości co do charakteru w jakim udział w postępowaniu bierze Gmina. Nie można zgodzić się z podniesioną w skardze kasacyjnej argumentacją, że ustalenie roli gminy jako wyrażenie opinii przez jej organ stanowiący (art. 106 K.p.a.) w sprawie uznania lasu za ochronny (art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o lasach) stanowi pogwałcenie zasady decentralizacji władzy państwowej (art. 15 ust. 2 Konstytucji), ochrony samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji), a także demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), bądź też aby stanowiło naruszenie art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Należy podkreślić, że wykonywanie zadań samorządu terytorialnego następuje na zasadzie decentralizacji. Jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne w wykonywaniu powierzonych im zadań, przy czym przysługująca im samodzielność podlega ochronie sądowej. Jednocześnie, ochronie sądowej podlegają tylko te działania, które są zgodne z prawem. Z całą mocą zaznaczyć należy, że status prawny organów władzy, w tym administracji publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela. Organy administracji publicznej z istoty rzeczy są powołane do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności. Zawsze należy pamiętać, że "sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej" (por. postanowienie TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU 2007, nr 6/A, poz. 60, s. 871). W demokratycznym państwie prawnym, uznającym zasadę subsydiarności, dobro wspólne musi być definiowane przy uwzględnieniu i poszanowaniu uzasadnionych interesów każdego człowieka oraz uzasadnionych interesów rozmaitych wspólnot społecznych, w tym również wspólnot samorządowych. Konstytucyjne uprawnienia wspólnot samorządowych mają na celu umożliwienie im artykułowania ich słusznych praw w procesie definiowania i realizacji dobra wspólnego. Na gruncie Konstytucji uzasadnione interesy poszczególnych wspólnot samorządowych muszą być definiowane z szerszej perspektywy dobra wspólnego i nie powinny być przeciwstawiane temu dobru. Zasada ta dotyczy również interesów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów. Jednostka ta ma interes faktyczny, a nie prawny, w zapewnieniu możliwie najwyższego poziomu dochodów. Jednakże interes ten musi być rozpatrywany z szerszej perspektywy dobra wspólnego i słusznych interesów podatników (wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Na gruncie twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej wypada też wskazać, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje działania wobec innych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54, oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny). Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1994 r., K 14/93 (OTK 1994/1/13), na który powołał się Minister oraz Sąd pierwszej instancji, stwierdził, że przepisy art. 16 pkt 1 ustawy o lasach są zgodne z konstytucyjną zasadą udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy wyrażoną w art. 5 przepisów konstytucyjnych oraz nie są niezgodne z konstytucyjną zasadą równości w prawie wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426). W uzasadnieniu powołanego wyroku wydanego na tle przepisów Małej Konstytucji stwierdzono, że zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiana absolutnie, tzn. w ten sposób, że samorząd może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowne biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. W dalszym ciągu wywiedziono, że właśnie ustawa o lasach (kwestionowany art. 16 pkt 1) zastrzega do kompetencji organów administracji rządowej prawo decydowania o tym, że las ma lub przestał mieć charakter lasu ochronnego. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zagadnienie ochrony lasów jako część problematyki ochrony środowiska należy do gestii administracji rządowej po to, aby w tym zakresie można było prowadzić jednolitą politykę w skali państwa. Nie wyłącza to przecież kompetencji organów samorządu w innych licznych sprawach z zakresu ochrony środowiska, których ustawy nie zastrzegają na rzecz organów administracji rządowej. Trybunał podkreślił też, że uznawanie lasów za ochronne związane jest z ochroną przyrody i realizacją innej konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do Rzeczypospolitej Polskiej do korzystania z wartości środowiska naturalnego (art. 71 przepisów konstytucyjnych). Nadawanie bowiem określonym terenom charakteru lasu ochronnego ma na celu poprawę warunków środowiska naturalnego na danym terenie oraz spełnienie przez te lasy różnorodnych funkcji środowiskowo-twórczych i społecznych. Uznanie lasu za ochronny powinno zatem leżeć również w szeroko rozumianym interesie społeczności lokalnej. Z tych wszystkich względów należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że skarżąca Gmina nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym uznania lasu za ochronny (art. 16 ust. 1 ustawy o lasach). Z uwagi na to, że Minister w toku postępowania ustalił, że wnosząca odwołanie Gmina nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.), zasadne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). W tym stanie rzeczy NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i ją oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.