I SA/Kr 1445/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1445/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 listopada 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Grażyna Firek, WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r., sprawy ze skargi J.D., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 16 lipca 2015 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, , uchyla zaskarżone postanowienie., Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), odmówiło J.D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 30 marca 2015 r. nr [...] odmawiającej udzielenia ulgi w postaci umorzenia w całości opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu marki Fiat 500 w łącznej wysokości: 521,00 zł. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 30 marca 2015 r nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie udzielenia J.D. ulgi w postaci umorzenia w całości opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Od powyższej decyzji w dniu 25 maja 2015 r. (data stempla pocztowego) J.D. wniósł odwołanie. Odwołujący zarzucił decyzji nadużycie prawa oraz pobieżne rozpoznanie sprawy. Ponadto wniósł o dopuszczenie dodatkowych dowodów w sprawie (pisma Komendanta Straży Miejskiej z dnia 13 lutego 2015 r. oraz z dnia 18 marca 2015 r.). J.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kwoty 521,00 zł. Z kolei we wniosku o przywrócenie terminu, który wpłynął do siedziby Kolegium w dniu 16 czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego tj. 11 czerwca 2015r.) odwołujący wskazał, że "rzekome" uchybienie terminu jest niewielkie i nie z jego winy. Dodał, że nie mógł odebrać awizowanej przesyłki listownej z zaskarżoną decyzją, gdyż przebywał w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 22 kwietnia 2015 r. w sanatorium w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołało w pierwszej kolejności treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i wskazało, że z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż istnieją cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie, aby organ administracji mógł przywrócić termin do dokonania czynności wskazanej we wniosku o przywrócenie terminu tj.: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy, wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, dopełnienie wraz z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu czynności, dla której termin był określony. Organ odwoławczy zauważył, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i dlatego powinna być stosowana w nadzwyczajnych przypadkach. Strona winna przede wszystkim wykazać, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, oraz uprawdopodobnić, iż pomimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności procesowej (tj. złożyć odwołania) w terminie, z powodu istnienia przez cały czas biegu tegoż terminu przeszkód trudnych do przezwyciężenia. Kolegium powołało się w tym zakresie na stanowisko jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1559/05 stwierdzając, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego. Zatem brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Kolegium wskazało, że w rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożono po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu. Z kolei z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że J.D. nie złożył środka zaskarżenia z uwagi na pobyt w sanatorium, który to pobyt zbiegł się z terminem zarówno pierwszego jak i drugiego awizo. Kolegium zaznaczyło, że odwołujący przebywał w sanatorium w Kołobrzegu od dnia 1 kwietnia do dnia 22 kwietnia 2015 r., natomiast termin do odbioru przesyłki w placówce pocztowej upłynął w dniu 21 kwietnia 2015 r. W tym miejscu Kolegium wskazało, iż w dniu 25 kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu I instancji 28 kwietnia 2015 r.) J.D. zwrócił się "o ponowne wysłanie decyzji (...)" gdyż nie był w stanie jej odebrać z powodu pobytu w K. (sanatorium). Dodał, iż w skrzynce pozostawiono awizo datowane na 3 kwietnia 2015 r. Mając na uwadze treść powyższego pisma, Kolegium uznało, że odwołujący wiedział o przesyłce zawierającej decyzję w kwestii ulgi w postaci umorzenia opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Wniosek o przywrócenie terminu wniesiono tymczasem dopiero w miesiącu czerwcu (już po złożeniu odwołania z dnia 25 maja 2015 r.) organ stwierdził, że termin siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu liczony, zdaniem Kolegium, od dnia 23 kwietnia 2015 r. - tj. od dnia następnego po dniu kiedy J.D. powrócił z sanatorium - nie został dochowany. Z uwagi na powyższe, Kolegium stwierdziło, że nie wystąpiły łącznie przesłanki o jakich mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., a zatem należy odmówić przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, pomimo wystąpienia pozostałych, trzech przesłanek (wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, wniesienie odwołania, próba uprawdopodobnienia braku swojej winy). Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, dotknięte będzie wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 2273/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 673/09. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie J.D. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że uchybienie terminu jest niewielkie, a nadto, że nie ponosi on winy w jego uchybieniu. Wskazał, że decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2015 r. otrzymał w dniu 14 maja 2015 r. i bez zbędnej zwłoki tj. w dniu 21 maja 2015 r. złożył od niej odwołanie. W związku z powyższym uważa, że złożony przez niego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga J.D. zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kwestia przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z powyższymi regulacjami o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej decyduje łączne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu (1); wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (2); jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (3); we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu oraz powstaną ujemne dla strony skutki w zakresie postępowania (4). Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy kluczowe znaczenie dla oceny zasadności wywiedzionej skargi jest rozstrzygnięcie kwestii czy skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zachował siedmiodniowy termin do jego złożenia. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia terminu, w którym ustała przyczyna uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który nie podlega przywróceniu (art. 58 § 3 k.p.a.). Z powołanego art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, jest także data uzyskania przez zainteresowaną osobę wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od daty uzyskania wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GL 699/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2015r. sygn. III SA/Łd 1067/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2015r. sygn.. III SA/Po 157/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 marca 2015r. II SA/Wr 834/14). Rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest zatem wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu. Ewentualne niedopełnienie tej czynności stanowi brak formalny podania, który podlega usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z okoliczności kontrolowanej sprawy wynika, że skarżący w dniach od 1 do 22 kwietnia 2015 r. przebywał w sanatorium i z tej przyczyny nie odebrał awizowanej do niego w tym czasie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji z dnia 30 marca 2015 r. (awizo z dnia 3 kwietnia oraz z dnia 14 kwietnia). Natomiast pismem z dnia 25 kwietnia 2015 r. skarżący po powrocie do miejsca zamieszkania zwrócił się do organu o ponowne przesłanie ww. decyzji, wyjaśniając równocześnie, że z uwagi na pobyt w sanatorium nie mógł jej odebrać. W odpowiedzi na powyższe, organ za pismem z dnia 12 maja 2015 r. ponownie przesłał skarżącemu decyzję. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została ona doręczona skarżącemu w dniu 14 maja 2015 r. W dniu 25 maja 2015 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył odwołanie. Z kolei w piśmie przewodnim organu I instancji datowanym na 2 czerwca 2015r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k. 46 akt administracyjnych) organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając jednocześnie, że strona złożyła odwołanie z uchybieniem terminu. Jak wynika z rozdzielnika ww. pisma, zostało ono wysłane także do wiadomości skarżącego. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia oraz przedstawioną powyżej sekwencję zdarzeń stwierdzić należy, że organ nie ustalił kiedy w istocie skarżący dowiedział się o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu. Z podanej przez skarżącego w piśmie z dnia 25 kwietnia 2015 r. (pismo w którym skarżący zwrócił się o ponowne przesłanie decyzji) informacji, że cyt.: "awizo przesyłki pozostawiono w skrzynce pocztowej 03-04-2015" może co najwyżej wynikać, iż skarżący powziął informację o wydaniu decyzji, jednakże za niewystarczające należy uznać w tym kontekście stwierdzenie organu, że przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 23 kwietnia 2015 r. (tj. w dniu następnym po dniu, kiedy skarżący wrócił z sanatorium). W świetle analizy akta sprawy można domniemywać, że o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania skarżący dowiedział się z pisma organu I instancji datowanego na 2 czerwca 2015 r., adresowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławcze, a wysłanego także skarżącemu "do wiadomości". Przy czym należy podnieść, że organ nie wskazał, kiedy ww. pismo zostało skarżącemu doręczone. W aktach sprawy brak jest z resztą dowodu przedmiotowego doręczenia. Jak wskazuje się w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych i co już zostało zaakcentowane na wstępie niniejszych rozważań - jeżeli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Powyższy pogląd - iż decydujące znaczenie ma moment dowiedzenia się przez stronę o uchybieniu terminu - można znaleźć m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1285/07, z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2007/01, czy też wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 161/09. Podobnie G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2010, T. I, s. 500 (a także wyroku NSA z 10 marca 2000 r., I SA/Lu 1524/98). Z tego też względu Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że przyjęcie przez Kolegium, iż bieg terminu do wniesienia odwołania liczyć należy od dnia 23 kwietnia 2015 r., a zatem od dnia następnego, po dniu kiedy skarżący wrócił z sanatorium, jest wadliwe. W świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium powinno bowiem w pierwszej kolejności ustalić kiedy skarżący dowiedział się, że jego odwołanie zostało wniesione z uchybienie terminu. Jeżeli skarżący dokonując czynności po terminie pozostawał w błędnym przekonaniu, że terminu dochował, wówczas należałoby uznać, że przyczyną uchybienia terminu w takiej sytuacji była nieświadomość, że termin do dokonania czynności upłynął, a doręczenie pisma informującego o dokonaniu czynności po terminie byłoby równoznaczne z ustaniem tej przyczyny i tym samym rozpoczynałoby bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy także, że organ I instancji przesyłając skarżącemu ponownie decyzję za pismem z dnia 12 maja 2015 r. nie poinformował skarżącego, iż ponowne przesłanie decyzji ma jedynie charakter informacyjny. Tym bardziej więc skarżący mógł pozostawać w przekonaniu, że termin do wniesienia odwołania rozpocznie swój bieg po ponownym doręczeniu decyzji i po zapoznaniu się skarżącego z jej treścią. Brak zamieszcza stosownej informacji, pouczenia w piśmie przewodnim stanowi uchybienie określonej w art. 9 k.p.a. zasadzie informowania stron. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, niepubl.). Stanowi także doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Jak wskazuje się w piśmiennictwie informacja udzielana stronie, w granicach wyznaczonych treścią art. 9 zdanie pierwsze k.p.a., ma spełniać wymóg należytej i wyczerpującej. Treścią tak rozumianej informacji są okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przy tym wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9" (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1740/98, niepubl., wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 807/08, niepubl., wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 758/07, także Grzegorz Łaszczyca w Komentarz do art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego; Opublikowano: LEX, 2010, numer: 83405). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z uwagi niewyjaśnienie istotnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Kolegium zobowiązane będzie wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a w przypadku ustalenia, że siedmiodniowy termin o którym mowa został przez J.D. zachowany, merytorycznie rozpoznać w kontekście pozostałych przesłanek przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 §1 i 2 k.p.a. zasadność wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na to, iż w zaskarżonym postanowieniu organ nie dokonał oceny innych przesłanek warunkujących przywrócenie termin, ograniczając swe rozważania jedynie do kwestii zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku, Sąd również nie może się do nich merytorycznie odnieść w ramach sprawowanej kontroli sądowej.