II OSK 550/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 826/15 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki rolnej we wznowieniowym postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 826/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zwrotu działki rolnej we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Gminy w O. decyzją z dnia [...] września 1985 r., po rozpatrzeniu wniosku R. T. o przekazanie gospodarstwa rolnego w zamian za emeryturę orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwo rolne od małżonków A. i R. T. o łącznej powierzchni 5,15 ha położone we wsi Cz. i B., wyłączył z przejęcia budynki i grunt pod budynkami dz. ewid. [...] o powierzchni 0,09 ha, które stanowić będą odrębny przedmiot własności przejmującego, przyznał prawo do dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki gruntu o pow. 0,30 ha, oznaczonej nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 51, 56, 57, 58 i 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz.268). R. T. zmarł [...] stycznia 1991 r., a wnioskiem z dnia 23 września 1993 r. jego żona A. T. wystąpiła o zwrot działki przyznanej do dożywotniego użytkowania o powierzchni 0,30 ha, oznaczonej obecnie numerem [...], podając, że użytkuje przedmiotową działkę. Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. orzekł, na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 71, poz. 342 z 1993 r.) o nieodpłatnym zwrocie A. T. tej działki. Decyzja stała się ostateczna w dniu 9 listopada 1993 r. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r. syn R. i A. małż. T. – W. T. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 1993 r., podnosząc, że spadkobiercami R. T. byli żona i synowie: T. T., R. T. i W. T. (każdy po ¼ części) spadku, co oznacza, że A. T. nie mogła samodzielnie dysponować w 1993 r. tą nieruchomością, a jedynie swoim udziałem w prawie własności nieruchomości. Składnikiem masy spadkowej po R. T. było roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a w takiej sytuacji obowiązkiem organu było zawiadomienie wszystkich jego następców prawnych o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zwrotu w/w nieruchomości i doręczenie tym osobom decyzji. Zaniechanie doręczenia decyzji stanowi rażące naruszenie praw strony i powinno skutkować wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A. T. zmarła [...] grudnia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wznowił postępowanie, a następnie - decyzją z dnia [...] marca 2015 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1, 2a i ustawy o ubezpieczeniu społeczny rolników - utrzymał w mocy ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1993 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, ponadto jeżeli uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. W związku z powyższym w dniu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. decyzji o zwrocie ww. działki na rzecz A. T. zstępni osób uprawnionych nie byli jeszcze stronami w przedmiotowym postępowaniu, co z kolei w myśl art. 28 k.p.a. wykluczało ich udział w tym postępowaniu. Od decyzji tej odwołanie wniósł W. T., zarzucając, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji, czy przedmiotowa nieruchomość była w samodzielnym i samoistnym posiadaniu A. T. na dzień zgłoszenia przez nią wniosku do Kierownika Urzędu Rejonowego w O. tj., na dzień 23 września 1993 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji w ogóle nie badał, czy w świetle przytoczonych wyżej przepisów dopuszczalne jest wznowienie postępowania, tj. czy składający wniosek zachował miesięczny termin do jego złożenia. Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Kolegium zaleciło organowi I instancji wezwanie strony do wykazania, kiedy dowiedziała się o kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1993 r. i aby okoliczność tę udowodniła. Pozwoli to na ustalenie, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na tę decyzję wniósł W. T., domagając się zmiany decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w zakresie wskazanym przez skarżącego w jego odwołaniu, a nie w zakresie dotyczącym badania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., w którym wyrażona jest zasada szczególnej ochrony trwałości orzeczeń administracyjnych. Postanowienie Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 2015 r. o wznowieniu postępowania nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, nie zostało uchylone, tym samym stało się ostateczne i podlega szczególnej ochronie, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Wobec tego brak jest przesłanek do uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji - w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przyjmuje się, że w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w pierwszej kolejności bada się zachowanie terminu do jego wniesienia. O ile, istotnie - co do zasady - etapowość postępowania wznowieniowego zakłada, że badanie zachowania tej przesłanki jest dokonywane w jego wstępnej fazie (art. 149 § 1 k.p.a.), o tyle nie można wykluczyć dalszej analizy tej przesłanki, na kolejnym etapie postępowania. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy organ nabiera wątpliwości, co do zachowania terminu w świetle zebranego właśnie w tej fazie materiału dowodowego, lub gdy ta okoliczność w ogóle nie była rozważana przez organ I instancji, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Co prawda uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., II OSK 1718/11). Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustalenie kwestii dotrzymania przez skarżącego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1993 r., jest kluczowe dla dalszych losów prowadzonego postępowania, jak i jego merytorycznego bądź formalnego zakończenia. Ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego i prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. T., podnosząc zarzuty naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skoro Starosta Powiatowy w O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wznowił postępowanie w tej sprawie, to postanowienie to ma charakter wiążący zarówno dla organu odwoławczego, jak i dla Sądu. Orzeczenie to podlega szczególnej ochronie na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. Ustawodawca celowo nie przewidział możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania, dlatego nie jest możliwe jego wzruszenie i badanie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania już po jego wznowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania niezaskarżalne i stanowi informację dla strony, iż przesłanki formalne wznowienia zostały spełnione (np. zachowanie terminu, podanie przyczyny wznowienia). Postanowienie to może być zaskarżone ewentualnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji na podstawie art. 142 k.p.a. Wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza, że kwestia zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania została ostatecznie przesądzona. W orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyroki NSA: z 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05, z 6 maja 2010 r., II OSK 773/09, z 28 stycznia 2014 r., II OSK 2043/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, z 13 września 2012 r., II OSK 889/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek badania zachowania przez stronę terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma też organ odwoławczy, który rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu, musi w pierwszej kolejności stwierdzić czy istniały przesłanki formalne do wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu ma charakter procesowy i nie korzysta z cechy trwałości, tak jak decyzje administracyjne (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli nie można ustalić czy organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w ogóle nie badał on kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 k.p.a., to organ odwoławczy ma podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ I instancji powinien albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, jeżeli strona nie dochowała terminu, albo wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a, jeżeli ustali, że podanie zostało wniesione w terminie. W tej sprawie organ I instancji w dniu [...] lutego 2015 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, nie dokonując żadnych ustaleń w kwestii zachowania przez wnioskodawcę terminu do wniesienia podania o wznowienie. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wydał w tej sprawie decyzję kasacyjną i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia dopuszczalne ze względów formalnych jest prowadzenie postępowania wznowieniowego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.