III SA/Gd 672/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowego Straży Pożarnej z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. (nr [...]) [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 3 marca 2015 r. (nr [...]) w części dotyczącej wstrzymania Ł. K. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 2015 r. i umorzył w tym zakresie postępowanie; w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 3 marca 2015 r. (nr [...]) Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 79 ust 3, ust. 4, art. 78 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033) - orzekł o: wstrzymaniu Ł. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od roku 2015 r.; odmowie wyżej wymienionemu przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 1.01.2015 r. do 31.12.2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Ł. K. (dalej zwany: "stroną" lub "skarżącym") od dnia 30 sierpnia 2012 r. pozostaje w służbie stałej. Od dnia 1 kwietnia 2014 r. zamieszkuje w G. w lokalu przy ulicy [...]. Lokal ten o powierzchni 38 m2 (3 pokoje o pow.: 9 m2, 9 m2 oraz 20 m2) stanowi własność W. K. - matki strony, zamieszkałej w innej miejscowości. Lokal położony jest w miejscu pełnienia służby. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przy wniosku o przyznanie równoważnika z dnia 1 stycznia 2015 r. żaden z członków rodziny - w rozumieniu art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W ocenie organu strona posiada jednak tytuł prawny do przedmiotowego lokalu - jest nim umowa użyczenia (posiadanie zależne), tak więc strona posiada lokal mieszkalny. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ww. ustawy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej temu miejscu, ale też lokalu takiego nie posiadają członkowie jego rodziny. W podsumowaniu organ przyjął, że strona posiada prawo do lokalu w G. przy ul. [...], który jednocześnie spełnia wymagania pod względem powierzchni mieszkalnej przysługującej stronie, tj. od 21 do 30 m2 (3 normy zaludnienia). Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając jej naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego tytułu prawnego należy rozumieć także posiadanie lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku obligacyjnego - umowy użyczenia, podczas gdy wykładnia językowa oraz wykładnia systemowa rozdziału 8 ww. ustawy, dają wyraźne podstawy do przyznania równoważnika. Przyjęcie bowiem, że w zakresie pojęcia "posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego" mieści się także możliwość korzystania przez strażaka z lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku zobowiązaniowego – umowy cywilnej: najmu, dzierżawy, użyczenia, prowadziłoby do konkluzji, że strażak mógłby ubiegać się o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego tylko gdyby korzystał z lokalu mieszkalnego lub domu bez tytułu prawnego (nielegalnie zajmował lokal) lub nie korzystał z żadnego lokalu (mieszkał "pod mostem"). Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o: 1/ uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części wstrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 2015 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie; 2/ w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że strona nie posiadała uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zatem organ niższej instancji nie mógł wstrzymać równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, którego wcześniej nie przyznał i nie wypłacał. W związku z tym konieczne było częściowe uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego PSP oraz umorzenie postępowania w tym zakresie. Odnosząc się do twierdzeń strony zauważył, że powoływany przez nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 346/08) został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1222/08), zaznaczając, że właśnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne z poglądami organów w sprawie. Organ stwierdził, że prawem pochodnym w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego jest wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to ma charakter pochodny, zatem jeżeli w stosunku do strażaka nie zrealizowano pierwszego uprawnienia, wówczas należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o określonej przepisami prawa powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to równoważnik pieniężny przysługuje mu wówczas, gdy nie posiada takiego lokalu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2094/11; wyrok WSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 798/12). Prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego związane jest z nieposiadaniem przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1222/08; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 798/12). W ocenie organu odwoławczego, pojęcie "posiadania" lokalu, wobec braku jego zdefiniowania w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, należy interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego (w szczególności art. 336), jednakże przy wykładni art. 78 cyt. ustawy należy również zastosować wykładnię funkcjonalną, przyjmując, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza straży pożarnej, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków, następuje wówczas, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria (por. wyrok WSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 798/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1103/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1252/13; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2094/11). Zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Ponadto lokal ten powinien być położony w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w mieszkaniu co najmniej jeden pokój powinien mieć powierzchnię nie mniejsza niż 16 m2 (§ 94 ust. 2). Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie strona wraz z małżonką zajmuje lokal położony w G. przy ul. [...] w całości. Powierzchnia mieszkalna lokalu nie jest znana organowi odwoławczemu. Organ posiada jedynie wiedzę, że stanowią ją 3 pokoje następującej wielkości: 9 m2, 9 m2 oraz 20 m2. Największy z pokoi połączony jest jednak z aneksem kuchennym. Opierając się na zapisie § 94 ust. 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ może jedynie domniemywać, że powierzchnia mieszkalna największego pokoju wynosi minimum 16 m2 przy założeniu, że lokal został zbudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wówczas można by uznać, że powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez stronę wynosi 34 m2 i lokal spełnia wymagania pod względem przysługującej stronie powierzchni mieszkalnej. Stronie przysługują 3 normy zaludnienia (z uwzględnieniem dodatkowej normy z tytułu pozostawania w bezdzietnym związku małżeńskim), tj. nie mniej niż 21 m2. Wszelkie pisma skierowane do pełnomocnika strony i Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. mające na celu ustalenie powierzchni mieszkalnej lokalu pozostały bez odpowiedzi. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że strona posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego jakim jest umowa użyczenia, zatem posiada lokal mieszkalny. Wskazał przy tym, że nie tylko prawo własności oznacza spełnienie przesłanki przysługiwania tytułu prawnego oraz posiadania na jego podstawie lokalu mieszkalnego warunkującego przyznanie świadczenia, bowiem fakt korzystania z lokalu na podstawie umowy użyczenia również skutkuje posiadaniem przez stronę lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Zdaniem organu odwoławczego nie ma potrzeby odnosić się do argumentacji wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 346/08, ponieważ wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ł. K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez pojęcie "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego tytułu prawnego" należy rozumieć także posiadanie lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku obligacyjnego - umowy użyczenia, podczas gdy wykładnia językowa oraz wykładnia systemowa rozdziału 8 ww. ustawy, w szczególności art. 78 ust. 1, nie daje podstaw do dokonania takiej wykładni. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że stan faktyczny sprawy jest analogiczny do opisanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1222/08, przy czym w jego ocenie wykładnia przepisu art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wadliwa. Prowadzi ona do konkluzji, że strażak powinien zamieszkiwać "pod mostem" aby można było przyznać mu przedmiotowy równoważnik. Tymczasem to właśnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 346/08 dokonał właściwej wykładni tego przepisu. Sąd stwierdził w tym wyroku, że "termin "tytuł prawny", o którym mowa w art. 78 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), należy rozumieć jako umowę dającą strażakowi prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania, na skutek prawa pochodnego od własności." W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozważał kwestię przyznania równoważnika za brak lokalu strażakowi, który korzystał z części domu mieszkalnego dziadków na podstawie umowy użyczenia. W decyzjach poprzedzających wydane orzeczenie wskazywano, że tytułem prawnym posiadania lokalu jest każda umowa, na podstawie której lokal znajduje się we władaniu danej osoby. Sąd nie podzielił tego poglądu, słusznie wskazując, że dokonując wykładni art. 78 ust. 1 cytowanej ustawy nie można pomijać treści pozostałych przepisów rozdziału 8 ustawy. Jak wskazał WSA w Olsztynie, w przypadku gdy strażak nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a więc jego potrzeby nie są zaspokojone, w pierwszej kolejności powinien otrzymać przydział lokalu mieszkalnego (należy położyć nacisk na słowo "powinien", gdyż przepis art. 74 ww. ustawy wyraźnie wskazuje, że "strażakowi przyznaje się"). Przydział taki następuje w drodze decyzji administracyjnej, a rozpoczęcie korzystania z lokalu następuje po zawarciu umowy najmu. Co istotne, możliwość zwolnienia takiego lokalu mieszkalnego także następuje w drodze decyzji w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w ustawie. Dlatego też potrzeby mieszkaniowe strażaka, który otrzymał lokal mieszkalny z zasobu, zostają zapewnione w sposób trwały. W takich przypadkach, strażak nie musi się obawiać o możliwość pozbawienia go miejsca do zamieszkania. Ponadto, gdy potrzeby mieszkaniowe strażaka nie są zaspokojone i nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, może on ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 80 ww. ustawy). Słusznie zauważył Sąd, że wolą ustawodawcy było zapewnienie strażakowi możliwości uzyskania i posiadania lokalu mieszkalnego lub domu, na podstawie tytułu prawnorzeczowego do lokalu lub domu: własności, współwłasności, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (ew. spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu). Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strażaka w taki sposób, jak to ma miejsce przy przyznaniu mu lokalu decyzją administracyjną, następuje także w przypadku, gdy uzyska prawnorzeczowy tytuł do lokalu mieszkalnego lub domu. Do tego czasu, na podstawie art. 78 u.p.s.p., strażakowi przysługuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Co ważne, w uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Olsztynie słusznie wskazano, że zakres znaczeniowy pojęcia "posiadanie" użyty w ustawie o PSP nie jest zbieżny z pojęciem "posiadanie" użytym w Kodeksie cywilnym. Natomiast pojęcie "posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie może odnosić się do faktycznej możliwości korzystania z takiego lokalu. Sąd wskazał, że korzystanie przez strażaka z pomieszczeń mieszkalnych w domu na podstawie umowy zawartej z właścicielami domu, oznacza że spełnia on przesłankę braku zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, co warunkuje przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Błędem organu odwoławczego było przyjęcie założenia, że sformułowanie użyte w art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a odnoszące się do "posiadania lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego" należy rozumieć zgodnie z przyjętymi zasadami prawa prywatnego, tj. art. 336 k.c. Przepis ten stanowi o istnieniu dwóch rodzajach posiadania: samoistnym i zależnym. W kontekście art. 78 ww. ustawy rozważeniu można poddać tylko posiadanie prawne. Posiadanie samoistne polega na władaniu rzeczą jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak jak uprawniony z innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Istotne jest podkreślenie, że posiadanie zależne, powstałe na podstawie stosunków obligacyjnych, nie jest trwałe. Umowy najmu czy dzierżawy, jako zobowiązania ciągłe, podlegają wypowiedzeniu. Wprowadza to więc generalną niepewność co do statusu mieszkaniowego strażaka. O takiej niepewności nie można mówić w przypadku posiadania lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie tytułu prawnorzeczowego, jak i na podstawie decyzji, o której mowa w art. 74 ustawy. Przyjęcie, że w zakresie pojęcia posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego mieści się także możliwość korzystania przez strażaka z lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku zobowiązaniowego - umowy cywilnoprawnej: najmu, dzierżawy, użyczenia, prowadziłoby do konkluzji, że strażak mógłby ubiegać się o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdy korzysta z lokalu mieszkalnego lub domu bez tytułu prawnego albo nie korzysta z żadnego lokalu mieszkalnego. Do tego katalogu nie można zaliczyć przebywania w hotelach, gdyż nawet w takim przypadku strażak będzie posiadał tytuł do lokalu - najem krótkookresowy pokoju. Wykładnia, że strażak z mocy ustawy (automatycznie) traciłby prawo ubiegania się o przyznanie równoważnika za brak lokalu w przypadku zawarcia jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej o korzystanie z lokalu mieszkalnego należy uznać za działanie contra legem. WSA w Olsztynie słusznie wskazał ponadto na dwie okoliczności, tj.: 1) na umowę dającą prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, 2) możliwość faktycznego korzystania z lokalu, na skutek prawa pochodnego od własności (prawa własności). Umową dającą prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a więc także rozporządzania nim lub obciążania prawa do tego lokalu, będzie niewątpliwie umowa, na podstawie której strażak nabędzie prawo własności, współwłasności, spółdzielcze prawo do lokalu. Bowiem dopiero prawo własności, jako podstawowe prawo rzeczowe, pozwoli zaspokoić potrzebę mieszkaniową w rozumieniu przepisów ustawy o PSP. Przez możliwość faktycznego korzystania z lokalu, na skutek prawa pochodnego od prawa własności, należy rozumieć uprawnienia wynikające ze stosunków zobowiązaniowych. Dla przykładu, zgodnie z umową najmu, najemca ma prawo do korzystania z przedmiotu najmu przez umówiony okres. Nie oznacza to jednak, że stosunki zobowiązaniowe mogą trwale zabezpieczyć potrzebę mieszkaniową strażaka. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 czerwca 2015 r. (nr [...]) uchylająca w części wstrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 2015 r. decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 3 marca 2015 r. (nr [...]) i umarzająca w tym zakresie postępowanie w sprawie; w pozostałej części utrzymująca w mocy ww. decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Na wstępie należy wskazać – czego nie kwestionuje skarżący – że kasacja pierwszoinstancyjnej decyzji w części orzekającej o wstrzymaniu skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 2015 r. i umorzenie postępowania w tym zakresie było w pełni uzasadnione, gdyż skarżącemu nie zostało przyznane prawo do tego świadczenia (a jedynie prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu), a zatem prowadzone w tej części przez organ I instancji postępowanie było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało w tej części umorzeniu przez organ odwoławczy (art. 105 § 1 w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonych decyzji w części orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 (t.j.: małżonek, dzieci, rodzice, rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające), nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (tj. gdy nastąpiło otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interpretacja art. 78 ust. 1 ustawy nie może opierać się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu (czyli przy samodzielnym zastosowaniu wykładni językowej), ale musi być uzupełniona wykładnią celowościowa i systemową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1714/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2094/11 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Innymi słowy, przepis art. 78 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako element instytucji prawnej, jaką stanowią uregulowania prawne odnoszące się do resortowych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (strażaków). Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, które przyznają strażakowi mianowanemu na stałe prawo do (przydziału) lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych. W przypadku natomiast nie otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje pomoc finansowa realizowana w formie świadczeń pieniężnych, t.j.: 1/ prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 80 ustawy); a także 2/ prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 78 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe, stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyżej wskazane świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy. Z tego powodu, skoro podstawowe uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia, jakim jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Innymi słowy, prawo do zastępczej (subsydiarnej) formy realizacji potrzeb mieszkaniowych strażaka mianowanego na stałe z uwagi na nieposiadanie przez niego lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej - jakim jest prawo do równoważnika za brak lokalu - przysługuje tylko i wyłącznie, gdy w przypadku strażaka są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Należy zatem przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez strażaka lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 81 pkt 2 i 3 ustawy). Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego (lub jego małżonka) mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że sam fakt posiadania przez strażaka (jego małżonka) w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (do czego prowadziłaby literalna wykładnia art. 78 ust. 1 ustawy) nie jest wystarczający do odmowy przyznania strażakowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Dla utraty omawianego uprawnienia konieczne jest dodatkowo ustalenie, że posiadany przez strażaka (jego małżonka) lokal mieszkalny (lub dom) zaspokaja potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania przez strażaka obowiązków. Należy przyjąć, że potrzeby te są zaspokojone tylko wówczas, gdy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu), który spełnia określone kryteria, czy to natury technicznej (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom znajduje się w stanie nadającym się do zamieszkania), czy też z uwagi na przyjęte resortowe normy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom odpowiada liczbie przysługujących norm zaludnienia przypadających na strażaka i członków jego rodziny). Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w trakcie postępowania wynika, że skarżący – strażak od dnia 30 sierpnia 2012 r. pozostaje w służbie stałej. Zamieszkuje wraz z żoną w G. w lokalu przy ulicy [...]. Lokal ten stanowi własność W. K. (matki skarżącego zamieszkałej w innej miejscowości) i zajmowany jest przez skarżącego na podstawie umowy użyczenia. Powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego - jak wynika z oświadczenia złożonego w piśmie z dnia 2 marca 2015 r. – wynosi 53,6 m², a lokal ten składa się z 3 pokoi o pow.: 9 m², 9 m² oraz 20 m², przy czym największy z pokoi połączony jest z aneksem kuchennym. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący posiada lokal mieszkalny położony w G., do którego legitymuje się tytułem prawnym w formie umowy użyczenia. W tym miejscu – w odniesieniu do twierdzeń prezentowanych w skardze - Sąd pragnie wyjaśnić, że jakkolwiek użyte w art. 78 ust. 1 ustawy sformułowanie "nie posiada" nie odnosi się do posiadania w rozumieniu art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.93 ze zm.), to jednak należy je utożsamiać z pojęciem "nie ma", "nie dysponuje". W tym sensie nie ulega wątpliwości, że skarżący ma (posiada) lokal mieszkalny, do którego ma tytuł prawny w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w powoływanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 346/08), w którym wskazano, że termin "tytuł prawny", o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy, należy rozumieć jako umowę dającą strażakowi prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania. W ocenie tut. Sądu odnoszenie pojęcia "tytuł prawny", użytego przez ustawodawcę w art. 78 ust. 1 ustawy jedynie do przypadków władania przez funkcjonariusza lokalem mieszkalnym na podstawie tytułu własności lub innego tytułu opartego na ograniczonym prawie rzeczowym, nie znajduje uzasadnienia. Ustawodawca posłużył się ogólnie pojęciem "tytuł prawny", dlatego dokonując wykładni tego przepisu nie można dokonywać jakiegokolwiek "różnicowania" tego pojęcia zgodnie z zasadą: Lege non distinguente nec nostrum est distinguere. W kontekście omawianej regulacji należy zatem przyjąć, że chodzi o każdy rodzaj władztwa strażaka nad lokalem mieszkalnym (domem), wynikający zarówno ze stosunku prawnorzeczowego, jak również obligacyjnego, jakim jest np. umowa użyczenia. To, że umowa użyczenia stanowi tytuł prawny w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1222/08), w którym Sąd - uchylając ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – uznał, że zamieszkiwanie strażaka w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie umowy użyczenia stanowi spełnienie ustawowego warunku z art. 78 ust. 1 ustawy posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ponieważ w wyniku tego posiadania – jako stanu faktycznego ukształtowanego umową użyczenia – strażak zamieszkuje w miejscu pełnienia służby. W świetle powyższych rozważań należy zatem uznać, że skoro sam fakt legitymowania się przez strażaka tytułem prawnym użyczenia posiadanego lokalu mieszkalnego nie jest jednoznaczny z brakiem uprawnienia do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to koniecznym dla właściwego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i prawidłowego zastosowania art. 78 ust. 1 ustawy było ustalenie przez organ, czy posiadany przez funkcjonariusza na podstawie umowy użyczenia lokal mieszkalny położony w G. w lokalu przy ul. [...] zaspakaja jego (strażaka) potrzeby mieszkaniowe z uwagi na spełnienie przysługujących mu norm zaludnienia. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W myśl natomiast § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035), zwanego dalej "rozporządzeniem", lokal mieszkalny przydziela się z uwzględnieniem liczby przysługujących norm zaludnienia (ust. 1), przy czym strażakowi i każdemu członkowi jego rodziny przysługuje po jednej normie zaludnienia (ust. 2), natomiast strażakowi pozostającemu w związku małżeńskim, który nie posiada dzieci, przysługuje dodatkowo jedna norma zaludnienia (ust. 6). Mając powyższe uregulowania na uwadze organ odwoławczy w toku postępowania podejmował czterokrotne próbę uzyskania od skarżącego informacji dotyczącej powierzchni aneksu kuchennego (pismem z dnia 10.04.2015 r., 24.04.2015 r., 28.05.2015 r. oraz 9.06.2015 r.). Pomimo tego, skarżący w postępowaniu administracyjnym nie udzielił jakiejkolwiek informacji organowi w tym zakresie. W tej sytuacji organ odwoławczy - opierając się na zapisie § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) – przyjął, że powierzchnia mieszkalna największego pokoju wynosi minimum 16 m² przy założeniu, że lokal został zbudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy takim założeniu organ uznał, że powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez skarżącego wynosi 34 m² (tj. 9 m² + 9 m² + 16 m²), a zatem lokal mieszkalny skarżącego spełnia wymagania pod względem przysługującej mu normy powierzchni mieszkalnej, gdyż skarżącemu przysługują 3 normy zaludnienia, czyli nie mniej niż 21 m² a nie więcej niż 30 m² (zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia). Działanie organu w tym zakresie i zaprezentowane wnioskowanie należy uznać w pełni za uzasadnione w obliczu braku złożenia przez skarżącego oświadczenia dotyczącego powierzchni aneksu kuchennego. Sąd pragnie wskazać, że postępowanie wyjaśniające (dowodowe) w sprawie toczy się – co do zasady - przed organami administracji, a nie przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedłożone przez skarżącego pismo z dnia 24 listopada 2015 r., z którego wynika, że wielkość powierzchni mieszkalnej lokalu skarżącego wynosi 25 m² (tj. 9 m² + 9 m² + 7 m²) – abstrahując od tego, że w wpłynęło do Sądu już po zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku w dniu 26 listopada 2015 r. – w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogło stanowić podstawy faktycznej wydanego przez tut. Sąd wyroku. Niezależnie od faktu, iż ww. pismo procesowe skarżącego nie jest dokumentem w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., to należy podkreślić, że kontrola legalności dokonywana przez sąd administracyjny opiera się każdorazowo na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Celem natomiast postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2574/14, LEX nr 1657913). Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.