II SAB/Łd 163/15

Dnia 8 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej; 3) wymierza Wójtowi Gminy B. grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych; 4) zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz E. Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. E. Ł. w dniu 27 sierpnia 2015 roku wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się: - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; - uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny; - wymierzenia organowi grzywny, jeśli organ nie przekaże skargi, odpowiedzi na tę skargę oraz akt sprawy w terminie 15 dni od otrzymania skargi; - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych, wpisu od skargi, opłaty skarbowej, kosztów korespondencji pocztowej i stawiennictwa w sądzie. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż w dniu [...] przy użyciu poczty elektronicznej skarżąca wysłała z adresu [...] wniosek o udostępnienie w formie pisemnej informacji publicznej skierowany do organu i przesłany na adres poczty elektronicznej [...]. Wniosek został odczytany przez organ w dniu 27 maja 2013 roku, na co wskazuje otrzymane potwierdzenie. Mimo odczytania tego wniosku, organ do chwili wniesienia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż jest ona bezzasadna, a w sprawie nie wystąpiła bezczynność. Wnioskowane do udostępnienia informacje publiczne z zakresu działań dotyczących zwalczania alkoholizmu i narkomanii na terenie gminy są ogólnie dostępne na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w formie uchwał w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na poszczególne lata oraz uchwał w sprawie ustalenia dla terenu gminy B. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych publikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skarżąca z informacjami tymi mogła się z łatwością zapoznać. Skarga w istocie stanowi nadużycie prawa do skargi na bezczynność organu. Skarżąca nie jest mieszkańcem gminy ani też nie prowadzi na jej terenie żadnej działalności z dziedziny przeciwdziałania alkoholizmowi, czy też narkomanii. W konkluzji odpowiedzi organ wskazał, iż udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej i z tego powodu wnosi o umorzenie postępowania. W piśmie z dnia 14 października 2015 roku strona skarżąca wskazała, iż nie otrzymała w terminie ustawowym ani nawet z nieznacznym opóźnieniem informacji ze wskazaniem linków, pod którymi w internecie znajduje się część wnioskowanej przez nią informacji publicznej. Ponadto pismo z dnia 7 września 2015 roku nie stanowi pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącej, bowiem brak jest informacji publicznej odnośnie polityki wewnętrznej i prac legislacyjnych odnośnie zintensyfikowania polityki antyalkoholowej w gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wniesienia skargi – sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa przede wszystkim na zarzut bezczynności organu – Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia [...] wnioskowała E. Ł.. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlega informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż E. Ł. wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania, które odnosiły się do prowadzonej i planowanej polityki w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, wzmocnienia bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego w zakresie zabezpieczenia mieszkańców gminy przed ułatwionym dostępem do nielegalnych wyrobów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii i nikotynizmowi. Wynika z tego, iż wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Wójt Gminy B. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Wójt Gminy – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż E. Ł. w dniu [...] (odebranym przez organ w dniu 27 maja 2013 roku) zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż pismem datowanym na dzień 7 września 2015 roku (doręczonym w dniu 10 września 2015 roku) Wójt Gminy udzielił skarżącej wnioskowanej informacji. Ustalenie w tym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Wójt Gminy udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Stwierdzenie takie przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, o czym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, ponieważ skarżąca nie złożyła oświadczenia, że skargę w tym zakresie cofa. W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż w piśmie z dnia 14 października 2015 roku skarżąca podniosła, iż przywołane pismo organu z dnia 7 września 2015 roku nie wyczerpuje jej wniosku o udostępnienie informacji, bowiem brak jest informacji w zakresie polityki wewnętrznej i prac legislacyjnych odnośnie zintensyfikowania polityki antyalkoholowej w gminie. Wbrew jednak poglądowi skarżącej Sąd stwierdził, iż pismo z dnia 7 września 2015 roku stanowi udzielenie wnioskowanej informacji w pełnym zakresie, bowiem organ wskazał, iż rozważa przygotowanie wspólnego (z przeciwdziałaniem narkomanii i nikotynizmowi) programu rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2016. W ocenie składu orzekającego zacytowane stwierdzenie stanowi odpowiedz na pytanie dotyczące polityki wewnętrznej i prac legislacyjnych odnośnie zintensyfikowania polityki antyalkoholowej w gminie. Trudno bowiem wypowiadać się w sposób dokładniejszy, czy ściślejszy w zakresie aktów prawnych, które są (bądź jeszcze nawet nie są) na etapie planowania. Trudno w chwili obecnej przedstawić kształt przyszłych regulacji prawnych, w tym także oceny czy polityka antyalkoholowa będzie zintensyfikowana. W sprawie należy też postawić pytanie, czy co do zasady, przyszłe zamierzenia organów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej mogą być przedmiotem informacji publicznej. Wydaje się, że jednak nie, gdyż jako zdarzenia przyszłe, niezaistniałe i niepewne nie tworzą stanu faktycznego, który byłby możliwy do oceny z jednej strony pod kątem czy mamy do czynienia z informacją publiczną czy też nie, z drugiej zaś ustawa dopuszcza możliwość domagania się udzielenia informacji publicznej będącej w posiadaniu organu, a takiej jeszcze nie ma. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymienione obowiązku wynikają z treści art. 149 P.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie powołane w sprawie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia [...], a został on odczytany przez organ w dniu 27 maja 2013 roku. Tymczasem wnioskowana informacja została jej udostępniona w dniu 10 września 2015 roku (data doręczenia pisma z dnia 7 września 2015 roku). Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącej został załatwiony po ponad 2 latach i to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność Wójta Gminy do sądu administracyjnego. Dostrzec również należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę nie przedstawił żadnego uzasadnienia, ani nie podjął jakiejkolwiek próby wytłumaczenia tak długiej zwłoki w załatwieniu wniosku skarżącej. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że ponad 2 – letnia zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu tego, iż art. 13 u.d.i.p. zobowiązuje do udzielenia takowej informacji bez zbędnej zwłoki i jednocześnie ustanawia maksymalnie 14 – dniowy termin na załatwienie sprawy, przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Wobec tego sąd stwierdził w punkcie pierwszym wyroku, iż bezczynność Wójta Gminy w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny. Odnosząc się do tegoż wniosku, który sąd uznał za uzasadniony, podkreślić należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż skarżąca na udostępnienie informacji publicznej czekała ponad 2 lata i mimo, iż organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem udostępnił wnioskowaną informację, pozostawał w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu sąd ocenił, że uzasadnionym jest nałożenie na organ grzywny uznając, iż kwota 200 zł będzie właściwa. Grzywna na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie ma na celu bowiem wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł, iż kwota 200 zł w realiach sprawy będzie odpowiednia, tym bardziej, że sama skarżąca mimo chęci uzyskania informacji publicznej zamanifestowanej swym wystąpieniem o jej udzielenie z dnia [...] przez ponad dwa lata nie przejawiała żadnego zainteresowania losami swego wniosku. Oczywiście organ miał obowiązek udzielić żądanej informacji w terminie, to jednak znaczny upływ czasu od ekspirowania terminu na udzielenie informacji do złożenia skargi przez skarżącą, osobę zamieszkałą poza gminą B. pozostawia otwartą kwestię czy tak naprawdę skarżąca była zainteresowana udzieleniem jej żądanej informacji czy przyświecał jej inny cel. Powyższe z całą pewnością winno mieć właśnie wpływ na wysokość orzeczonej grzywny. Reasumując, sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czyniąc za podstawę tegoż rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę orzekając o tym w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. a.bł.