II SA/Rz 1707/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [....] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [....] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasto [...] organ ten uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. [...] w części dotyczącej pkt III odnoszącego się do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość i terminu w tym zakresie, orzekając samodzielnie w tym przedmiocie. Podstawa prawna skarżonej decyzji wskazuje art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." i art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 141, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.g.n.". Wymienioną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta [...] orzekł w pkt I o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako część działki nr 63/7 o pow. 0,7993 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...] i znajdującej się w użytkowaniu wieczystym A. Sp. z o.o., w pkt II o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako część działki nr 262/9 o pow. 1,6574 ha, w pkt III o zwrocie nieruchomości położonej w obr.[...]., oznaczonej obecnie jako działki nr 431/4 o pow. 0,0085 ha oraz nr 63/14 o pow. 0 3686 ha i nr 63/12 o pow. 0,1374 ha na rzecz J. D., E. S., B. D., A. D., W. D., A. D., C. D., S. M. oraz M. M. w szczegółowo określonych częściach nieruchomości oraz o zwrocie przez wymienione wyżej osoby na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 29 981 zł w szczegółowo podanych wysokościach przypadających na poszczególne zobowiązane osoby ze wskazaniem, że kwoty te należy wpłacić w terminie dwóch miesięcy od dnia wykonalności. Z kolei pkt IV decyzji zawiera rozstrzygnięcie o podziale działki nr 431 na działki nr: 431/2 i 431/1, a następnie działki nr 431/1 na działki nr: 431/3, 431/4 i 431/5, działki nr 63/9 na działki nr: 63/11, 63/10 oraz działki nr 63/8 na działki nr 63/12, 63/13. Starosta [....] został wyznaczony do rozpoznania niniejszej sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], które jednocześnie wyłączało Prezydenta Miasta [...] od załatwienia powyższej. Starosta ustalił, że na mocy umowy z dnia 15 grudnia 1975 r. (akt notarialny rep. A Nr [...]) J. D. i J. D. zbyli na rzecz Skarbu Państwa pgr. 508 o pow. 0,86 ha objętą Lwh [...] gm. kat. W[...]. Z tytułu powyższego właścicielka otrzymała odszkodowanie w wysokości 114 299,87 zł. Umowa powyższa wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była Skarbowi Państwa w związku z budową Zespołu Szpitali w [...], którego lokalizację szczegółową zatwierdzono decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...]. Pgr. 508 wraz z innymi pgr. utworzyły działkę nr 852/2, 901/2 i 901/1 w obr. [...]. Wymienione działki nr 852/2 i 901/1 w obr. [...] wraz z działką nr 57 w obr. [...] zmieniły oznaczenie na działki nr 63/1 (która podzieliła się na działki nr: 63/4 i 63/5), 63/2 i 63/3 w obr. [...]. Działka nr 63/4 podzieliła się na działki nr: 63/6 i 63/7, z kolei działka nr 63/6 podzieliła się na działki nr: 63/8 i 63/9. W skład pgr. 508 wchodzą również części działek nr 431 i 262/9 w obr. [...]. Ustalono także, iż część działki nr 262/9 zagospodarowana jest pasem ulicy L. oraz przyległymi pasami zieleni znajdującymi się po obu stronach drogi. Wnioskodawcy poinformowani o możliwości złożenia oświadczenia odnośnie do rezygnacji z dochodzenia zwrotu tej części, złożyli takie oświadczenie. Dlatego też postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Z kolei część działki nr 431 również stanowi pas zieleni przy istniejącym ogrodzeniu, porośnięty trawą, znajdujący się poza pasem drogowym. Granica działki nr 63/9 od strony wschodniej biegnie po istniejącym ogrodzeniu, natomiast w pozostałej części działki znajduje się pas zieleni oraz betonowy plac manewrowy i betonowy mur. Część działki nr 63/8 stanowi pas zieleni, betonowy plac i betonowy mur okalający fragment placu manewrowego. Kotłownia przy Szpitalu w [...] przejęta została przez A. Sp. z o.o. (protokół zdawczo-odbiorczy z 30 grudnia 1985 r.) od Zarządu Inwestycji Służby Zdrowia i Opieki Społecznej w [...]. Przedmiotowy budynek usytuowany jest na działce nr 63/7, a po modernizacji kotłowni węglowej istniejący plac betonowy oraz mur zlokalizowany na dawnych działkach nr 63/9 i 63/8 były zbędne dla funkcjonowania zmodernizowanej kotłowni. Na ostatnio wymienionych działkach w okresie budowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] tj. w latach 1977-1990 prowadzone były roboty budowlane obiektów stanowiących zaplecze, m. in. kotłowni. Organ podkreślił, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być dokonana na podstawie dokumentów, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę wywłaszczenia. W niniejszej sprawie była to decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali w [...] wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych indywidualnie budynków. Z decyzji tej wynika, że skład opału i żużla powinien być wybudowany w formie bunkra, najlepiej półpodziemnego. W planie realizacyjnym zagospodarowania Szpitala w [...] wskazany skład opału i żużla nie został ujęty. Natomiast już po wywłaszczeniu nieruchomości teren ten został ujęty w ogólnym planie realizacyjnym Domu Pielęgniarek z dnia 15 stycznia 1978 r., na którym widnieje jako skład opału z rezerwą możliwości rozbudowy. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że działki nr 431/4, 63/14 i 63/12 powstałe z podziału działek nr: działek nr 63/9, 63/8 i 431 nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i stały się zbędne na ten cel, przez co podlegają zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli. Starosta zwrócił przy tym uwagę na pisma Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] z dnia 5 kwietnia 2011 r. (znak: [...]), informujące wnioskodawców o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zamiar zbycia przez Gminę Miasto [...] dawnej działki nr 63/9 w obr. [...]. Starosta podniósł nadto, że wobec faktu, iż wnioskowana do zwrotu część działki nr 63/7 (zagospodarowana częścią budynku, placem oraz budynkiem portierni) oddana została w użytkowanie wieczyste A. Sp. z o.o. (akt notarialny Rep. A. [...]), a prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej, należało w tym zakresie odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o art. 229 u.g.n. Gmina Miasto [...] odwołała się od tej decyzji w zakresie jej pkt III dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie zarzuca, że organ ograniczył się do ustalenia obecnego zagospodarowania nieruchomości zwracanej, a w szczególności działek nr 63/14 i 63/12, nie ustalił natomiast jaki był stan zagospodarowania działek w chwili upływu terminów wskazanych w art. 137 u.g.n. Gmina zwróciła uwagę, że w świetle orzecznictwa sądowego, zbędność na cel wywłaszczenia należy oceniać przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej. Gmina podniosła, że brak wybudowania bunkra na opał nie świadczy o niezrealizowaniu celu, bowiem celem ogólnym był skład opału, bez względu na jego formę. Taki zaś na zwracanej nieruchomości istniał. Strona odwołująca się zakwestionowała także rozstrzygnięcie dotyczące terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, który, w jej ocenie, narusza art. 142 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w części dot. pkt III i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 29 981 zł w określonych wysokościach przez poszczególne zobowiązane osoby, jednocześnie wskazując, że kwotę tę należy wpłacić w całości w terminie, kiedy niniejsza decyzja stanie się wykonalna. Odnosząc się do zarzutu Gminy Wojewoda wskazał, że dopiero zmiana celów, bez realizacji celu pierwotnie oznaczonego w decyzji wywłaszczeniowej, stanowić może podstawę do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sam więc zamiar zbycia nieruchomości przez Gminę Miasto [...] ujawniony w pismach Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] z dnia 5 kwietnia 2011 r. potwierdza fakt, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do art. 137 u.g.n. Poza tym, nie można uznać, że obecny stan zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, na której znajduje się zaniedbany betonowy plac i trawa świadczy o zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia. Wojewoda uznał natomiast za uzasadniony zarzut odnoszący się do terminu zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania z uwagi na brzmienie art. 9 u.g.n. Gmina Miasto [...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy, art. 7, art. 77 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Strona skarżąca wskazała, że decyzja organu odwoławczego zawiera tylko rozstrzygnięcie co do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania natomiast nie orzeka w zakresie zwrotu nieruchomości. Zdaniem Gminy, nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 431/4, 63/14 oraz 63/12. Gmina zaznaczyła, że organ administracji również w przypadku wniosku o zwrot nieruchomości złożonego w wyniku powiadomienia poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu ma obowiązek zbadać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zawiadomienie dotyczy bowiem tylko ewentualności zwrotu, natomiast nie przesądza, czy zwrot ten jest zasadny czy nie. Procedura administracyjna nie zna przecież instytucji procedury cywilnej jaką jest przyznanie faktu, a ponadto niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie jest okolicznością faktyczną, a wymaga oceny prawnej. Gmina podkreśliła, że cel wywłaszczenia w postaci składu opału został zrealizowany, a w takim wypadku, w świetle orzecznictwa sądowego, terminy z art. 137 u.g.n. nie mają znaczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 604/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że odwołanie od decyzji organu I instancji kwestionowało rozstrzygnięcie w części, która odnosiła się do zwrotu nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Konsekwencją powyższego musiało być rozstrzygnięcie w obu zakresach. Tymczasem decyzja Wojewody [...] załatwiła w postępowaniu odwoławczym tylko jeden z zarzutów, pozostawiając drugi poza rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu, decyzja narusza także treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jako że nie rozstrzyga o całości sprawy. Poza kontrolą w postępowaniu odwoławczym pozostawiono bowiem ten zakres decyzji, który nie był przedmiotem odwołania przez brak utrzymania w mocy decyzji w części, w jakiej nie wymagała ona weryfikacji. W związku ze skargą kasacyjną Gminy Miasto [...] Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 233/14, uchylił kwestionowany wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, niezasadnie uznane zostało, że naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkowało niezbadaniem pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów. Ewentualność odmiennych interpretacji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie pozwala bowiem na przyjęcie oczywistości naruszenia tej regulacji, co jest z kolei wymogiem koniecznym do stwierdzenia nieważności decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA polecił dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy uchybienie organu odwoławczego (w postaci braku utrzymania w mocy decyzji w zakresie, w jakim nie wymagała ona weryfikacji) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części) "P.p.s.a.", a niezależnie od wyniku tej oceny dokonanie weryfikacji pozostałych, zawartych w skardze zarzutów, w tym co do prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń oraz naruszenia art. 136 ust. 1 i art. 137 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego obejmuje zgodność z prawem zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Tylko wymienione przez ustawodawcę uchybienia przepisom prawnym mogą stanowić podstawę eliminacji kwestionowanego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. przesłanką uchylenia decyzji jest naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei ustalenie przesłanek nieważności określonych w art. 156 K.p.a lub w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji (art. 145 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna z przyczyn w niej podniesionych. W pierwszej jednak kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie zapadło orzeczenie NSA zawierające wykładnię prawa, którą Sąd w obecnym składzie jest związany w związku z brzmieniem art. 190 P.p.s.a. Uchylając poprzednie orzeczenie tut. Sądu, które zapadło w przedmiotowej sprawie NSA podzielił wyrażone w jego uzasadnieniu stanowisko, że organ odwoławczy uchylając w części zaskarżoną decyzję powinien orzec o utrzymaniu jej w mocy w pozostałej części przy założeniu, że nie wymagała ona weryfikacji w tym zakresie. Dlatego też Sąd drugiej instancji przyjął, że słusznie stwierdzone zostało naruszenie przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tyle tylko, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Mając zatem powyższe na uwadze, rozpatrując ponownie sprawę Sąd stwierdza, że brak zawarcia przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia co do części decyzji, która nie została uchylona stanowi naruszenie prawa o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jeśli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując równocześnie w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie uniemożliwia zaś kontrolę zaskarżonej decyzji w tej właśnie ominiętej części. Podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Skoro stanowi jej podstawowy element (art. 107 § 1 K.p.a.), to nie powinno budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Niezależnie od powyższego, Sąd za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmierza do oceny zasadności roszczenia o taki zwrot, którego materialnoprawną przesłankę stanowi - w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. - jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Legalną definicję zbędności nieruchomości zawiera art. 137 u.g.n., wedle którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie sądowym brak jest jednolitości poglądów co do kwestii możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy został na niej zrealizowany cel publiczny zgodny z decyzją o wywłaszczeniu, lecz z naruszeniem wskazanych wyżej terminów. Wedle jednego z nich, wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeśli wprawdzie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie siedmiu lat lub zakończone po upływie dziesięciu lat. Jedynie ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem siedmiu lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem dziesięciu lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 1.10.2010 r., I OSK 1612/09, wyrok NSA z 2.06.2011 r. I OSK 1125/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Z kolei wedle drugiego ze stanowisk, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W tym drugim przypadku podkreśla się, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to nie ma podstaw do badania, w jakim terminie to nastąpiło, bowiem już sama realizacja oznacza, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. O zbędności można zaś mówić w sytuacji, kiedy nie zrealizowano celu i wówczas konieczne jest zbadanie, czy upłynęły terminy wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. Dotyczy to sytuacji, gdy nabycie nieruchomości miało miejsce na wiele lat przed wszczęciem postępowania "zwrotowego" na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który to akt, jak też zresztą kolejny, regulujący przedmiotową problematykę tj. ustawa z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określały jakichkolwiek terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia (tak wyrok NSA z 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, wyrok NSA z 22.03.2013 r. I OSK 1812/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest także, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym - nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (tak np. wyrok NSA z 5.03.2015 r. I OSK 1584/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.12.2012 r. P 12/11, OTK-A 2012, nr 11 poz. 135). Celem postępowania o zwrot nieruchomości jest więc stwierdzenie istnienia bądź też nieistnienia podstaw do takiego zwrotu i w zależności od ustaleń w tym zakresie winno się ono zakończyć stosowną do nich decyzją tj. o zwrocie nieruchomości lub też o odmowie powyższego. Podstawowym zadaniem organu prowadzącego tego rodzaju postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tym przedmiocie winny być precyzyjne z uwagi na wyjątkowość instytucji wywłaszczenia i stanowiącego jej skutek, w określonych ustawowo przypadkach, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości za zwrotem odszkodowania. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju szczegółowych ustaleń zabrakło. Należy przede wszystkim podnieść, że decyzja organu II instancji jest niezwykle lakoniczna i nie odnosi się w istocie do zarzutów odwołania, poza tym, dotyczącym terminu zwrotu odszkodowania. Postępowanie odwoławcze nie służy zaś jedynie skontrolowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu podniesionych w środku zaskarżenia kwestii, przy czym wyniki tego postępowania winny znaleźć następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłej decyzji. Gdy uzasadnienie to nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., to utrudnia to, bądź nawet uniemożliwia poddanie takiego rozstrzygnięcia badaniu przez sąd. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] Gmina Miasto [...] podniosła dwa istotne argumenty. Pierwszy dotyczył zarzutu ograniczenia się przez Wojewodę do zbadania jedynie aktualnego stanu zagospodarowania działki, nie zaś z chwili upływu terminów z art. 137 u.g.n. Drugi odnosił się natomiast do dopuszczalności odstępstw przy ocenie celu wywłaszczenia, o ile nie mają one charakteru jakościowego. Do pierwszego z nich Wojewoda [...] ustosunkował się w istocie jednym zdaniem, wskazującym na obecne zagospodarowanie działek. Z kolei drugi pominął zupełnym milczeniem. Swoją uwagę organ skoncentrował natomiast na fakcie powiadomienia następców prawnych poprzednich właścicieli przedmiotowych działek o zamiarze ich zbycia. Z powyższego wyprowadził wniosek o zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. W ocenie Sądu, pogląd ten jest błędny i doprowadził do braku poczynienia w postępowaniu drugoinstancyjnym ustaleń co do wspomnianej zbędności, którą organ wywiódł de facto z samej tylko wskazanej okoliczności. Potrzebę zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia art. 136 ust. 2 u.g.n. Spełnienie powyższego obowiązku informacyjnego przez organ, po pierwsze, pozwala byłemu właścicielowi bądź też jego następcy prawnemu na uzyskanie wiedzy co do planów organu. Po drugie zaś, powoduje uzyskanie roszczenia publicznoprawnego, zmierzającego do "odzyskania" wywłaszczonej nieruchomości. Po otrzymaniu zawiadomienia, były właściciel (jego spadkobierca) ma 3 miesiące na złożenie wniosku o dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Żądanie takie jest dla organu wiążące w takim sensie, że zobowiązuje go do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak natomiast podjęcia czynności przez byłego właściciela (jego następcy prawnego) w okresie 3 miesięcy od daty otrzymania zawiadomienia oznacza wygaśnięcie prawa domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przychylenie się do stanowiska Wojewody oznaczałoby w istocie brak potrzeby prowadzenia postępowania w zakresie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skoro samo zawiadomienie przesądzałoby o zasadności zwrotu. Tym samym zawiadomienie to przybierałoby postać władczego działania organu administracji, stanowiąc faktycznie rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe stałoby w oczywistej sprzeczności z wolą ustawodawcy, który w art. 137 u.g.n. ustanowił jako podlegająca badaniu w postępowaniu zwrotowym przesłankę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zawiadomienie, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. dotyczy tylko możliwości zwrotu, nie przesądzając z góry, czy zwrot ten jest zasadny czy też nie, ustaleniu czego służy prowadzone przez właściwe organy postępowanie w tym przedmiocie. W oparciu o powyższe przyjęto, że w sprawie niniejszej nie podjęto wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tego względu, pogląd organu o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy uznać za zdecydowanie przedwczesny. W ponownym postępowaniu rolą Wojewody [...] będzie więc powtórne rozpoznanie sprawy przez poczynienie koniecznych w niej ustaleń tj. w zakresie kryteriów określonych w art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. Punkt I niniejszego orzeczenia znajduje podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. O kosztach postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (składają się na nie wpis od skargi – 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa – 257 zł).