II OSK 215/17

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 180/16 w sprawie ze skargi [...]na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 180/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Małoletnia skarżąca [...], reprezentowanej przez matkę [...] , wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto pełnomocnik [...], ustanowiony z urzędu wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając jednocześnie, że opłata nie została uiszczona w całości ani w części. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I/ na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 30 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), zwanej dalej: "k.p.a." w zw. z art. 34 § 1 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., w zw. z art. 98 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2015 poz. 2082), zwanej dalej: "k.r.o." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b, p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi [...]w sytuacji, w której nie była ona należycie reprezentowana przed organami administracji publicznej, a w konsekwencji bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a dla wojewódzkiego sądu administracyjnego jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji; II/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r. poz. 722), zwaną dalej: "u.e.l." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi kasacyjnej pomimo że skarżąca nie opuściła lokalu, z którego została wymeldowana dobrowolnie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ponieważ niniejsza sprawa - dotycząca wymeldowania małoletniej [...] - została zainicjowana wnioskiem jej ojca [...], uznać należy, że reprezentacja małoletniej w niniejszej sprawie jest reprezentacją w czynnościach (postępowaniu) pomiędzy dzieckiem a jednym z rodziców. Zgodnie zatem z treścią art. 98 § 2 pkt 2 k.r.o., matka skarżącej nie powinna była jej reprezentować w postępowaniu dotyczącym jej wymeldowania. Tymczasem zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym to matka skarżącej - [...] reprezentowała jej interesy. Wywodzono, że nie jest to dopuszczalne z uwagi na treść art. 98 § 2 pkt 2 k.r.o., co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Po 2988/01. Argumentowano, że przepisy o wyłączeniu ustawowego przedstawicielstwa rodziców mają charakter bezwzględnie obowiązujących i wynikają z samej możliwości sprzeczności interesów dziecka i rodzica, a ponadto nie można wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy wymeldowanie nie będzie leżało w interesie skarżącej. Oceny takiej powinna dokonać osoba niezależna, nie będąca w konflikcie z innymi stronami postępowania. Podniesiono, że choć doktryna wyraziła podgląd, iż reprezentacja małoletniego przez rodzica jest niedopuszczalna jedynie kiedy ich interesy są sprzeczne, to jak wskazano, że pogląd ten wykształcił się na gruncie cywilnego postępowania nieprocesowego, w dodatku głównie w sytuacji, w której w sprawie występuje rodzic i dziecko bez udziału drugiego z rodziców (np. postępowania spadkowe po zmarłym rodzicu, por. postanowienie Sądy Najwyższego z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie II CRN 214/95). Wywodzono, że jest to sytuacja odmienna od postępowania o wymeldowanie, w którym po jednej stronie występuje dziecko, a po drugiej jego rodzić. Wskazano, że w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność interesów pomiędzy skarżącą a jej ojcem, zatem żadne z rodziców nie powinno reprezentować małoletniej skarżącej, a organ administracji publicznej powinien był zwrócić się do sądu opiekuńczego z wnioskiem o ustanowienie kuratora (art. 34 § 1 k.p.a.). Natomiast brak należytej reprezentacji małoletniej uznać należy za równoznaczny z tym, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stanowi to podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.., a w konsekwencji podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, podniesiono, że skarżąca opuściła mieszkanie przy [...] w sposób niedobrowolny, ponieważ wyprowadzka wynikała z postawy ojca małoletniej, który utrudniał jej korzystanie z lokalu, m. in. uniemożliwiając jego prawidłowe ogrzanie, co było działaniem bezprawnym. Podkreślono, że skarżąca nigdy nie pogodziła się z wymeldowaniem, cały czas koncentrując swoje zainteresowania życiowe wokół mieszkania przy ul. [...] (szkoła, lekarz), w którym nadal znajduje się cześć rzeczy skarżącej. Wyjaśniono, że fakt niewystąpienia przez skarżącą z powództwem o przywrócenie posiadania był wynikiem jej małoletniości, a ponadto wskazano, że samej skarżącej nie przysługuje roszczenie o przywrócenie osiadania lokalu, gdyż jej posiadanie zawsze jest pochodną posiadania jej matki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, należało stwierdzić, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 30 § 1 i § 2 w zw. z art. 34 § 1 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., w zw. z art. 98 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 k.r.o., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b, p.p.s.a., sprowadzają się do twierdzenia, że małoletnia [...] nie była należycie reprezentowana przed organami administracji publicznej, a w konsekwencji bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a jak wynika z art. art. 30 § 2 k.p.a., osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Przepis art. 98 § 1 k.r.o., stanowi, że rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską, lecz żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka albo że dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania (art. 98 § 2 pkt 2 k.r.o.), a przepisy powyższego paragrafu stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed sądem lub innym organem państwowym (art. 98 § 3 k.r.o.). W świetle powyższych przepisów oczywistym więc było, że małoletnia skarżąca w przedmiotowym postępowaniu nie mogła występować samodzielnie, a spór w zakresie jej reprezentacji sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy małoletnią skarżącą mogła reprezentować jej matka, czy też kurator ustanowiony przez sąd rodzinny. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.e.l., za osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy lub opiekun prawny. Należy przy tym podkreślić, że "obowiązek meldunkowy", w rozumieniu u.e.l., polega m.in. również na obowiązku wymeldowania się z miejsca pobytu stałego lub czasowego (art. 24 ust. 2 pkt 2 u.e.l.). Zgodnie z art. 97 k.r.o., jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania (§ 1), jednakże o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie; w braku porozumienia między nimi rozstrzyga sąd opiekuńczy (§ 2). Nie budzi wątpliwości, że do istotnych spraw dziecka należy również miejsce jego zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 16.06.1981 r., SA 1015/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 62; M. Andrzejewski [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. H. Doleckiego i T. Sokołowskiego, Warszawa 2010, uw. 7 do art. 97). Jednakże sprawą taką nie jest ani zameldowanie ani też wymeldowanie dziecka, które stanowi obowiązek wynikający z przepisów prawa administracyjnego i z faktu zamieszkiwania tego dziecka pod określonym adresem bądź też niezamieszkiwania. Czynności meldunkowe są wyłącznie aktem rejestracji pobytu danej osoby pod określonym adresem lub ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu. Wykonanie obowiązku meldunkowego służy wyłącznie celom ewidencji ludności, nie rodzi żadnych praw do lokalu i ma na celu stwierdzenie faktu rzeczywistego pobytu osoby pod wskazanym adresem. Do zameldowania, jak i wymeldowania nie jest więc potrzebna zgoda obojga rodziców, gdyż fakt meldunku stwierdza tylko miejsce zamieszkania dziecka. Dopiero zaś decyzja w zakresie określenia tego miejsca, należy do istotnych spraw dziecka i podlega regulacji prawa rodzinnego i opiekuńczego, (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 597/07), którą to zresztą kwestię w przedmiotowej sprawie rozstrzygnął Sąd Okręgowy w Gdańsku, w wyroku rozwiązującym małżeństwo rodziców małoletniej, poprzez przyznanie nad nią władzy rodzicielskiej matce dziecka. Tego więc istotnego ewidencyjnego jedynie aspektu instytucji wymeldowania nie można pominąć przy ocenie prawidłowości reprezentowania przez matkę małoletniej skarżącej, która to reprezentacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była prawidłowa, tym bardziej też, że fakt zameldowania dziecka pod adresem jej ojca stanowi potwierdzenie stanu faktycznego, polegającego na zaopatrywaniu dziecka przez ojca - wyłącznego właściciela lokalu - w mieszkanie. W świetle definicji obowiązku alimentacyjnego, zawartej w art. 128 k.r.o. (obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania) udzielenie lokalu do zamieszkiwania można uznać za jeden z elementów obowiązku alimentacyjnego, co sprawia, że reprezentowanie małoletniej skarżącej przez jej matkę zarówno w procesie administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym nie stoi w sprzeczności z art. 98 § 2 pkt 2 k.r.o. W konsekwencji należało uznać, że nie zachodziła konieczność zwrócenia się przez organ do sądu rodzinnego z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla małoletniej skarżącej na podst. art. 34 § 1 k.p.a. Z uwagi więc na powyższe, zarzut naruszenia powyżej wskazanych przepisów okazał się niezasadny. Nie były też zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 35 u.e.l. Istota tego wytyku sprowadzała się do zanegowania dobrowolności opuszczenia lokalu dotychczasowego zameldowania przez stronę skarżącą kasacyjnie. Przepis art. 35 u.e.l., stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z kolei, zgodnie z art. 25 pkt 1 ww. ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że małoletnia skarżąca wraz z matką [...] w listopadzie 2012 r. opuściła lokal zameldowania, który od kilku lat nie stanowi dla nich miejsca stałego pobytu i koncentracji czynności życiowych. Ich centrum życiowe znajduje się bowiem u siostry [...]. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu przez zainteresowaną osobę, stanowiącego dotychczasowe miejsce pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono trwałe i dobrowolne, tj. wynika z własnej woli. Jakkolwiek strona skarżąca kwestionowała dobrowolność opuszczenia miejsca dotychczasowego zamieszkania, tłumacząc to bezprawnymi zachowaniami [...] poprzez utrudnianie jej korzystanie z lokalu, m. in. uniemożliwiając jego prawidłowe ogrzanie, korzystanie z wody i energii, to jednak jednocześnie wykazywała brak aktywności w skutecznym dochodzeniu ochrony prawa do posiadania dotychczasowego lokalu, wyrażającej się w niewytoczeniu przed sądem powszechnym powództwa o przywrócenie utraconego posiadania, co doprowadziło do wygaśnięcia tego roszczenia. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, w toku postępowania o rozwód - w odpowiedzi na pozew z 22.08.2011 r. - złożyła wniosek o uregulowanie sposobu z domu po orzeczeniu rozwodu, nie domagając się takiej regulacji na bieżąco, tj. na czas procesu (vide: k. 30 akt administracyjnych). Nie podejmując działań zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania przedmiotowego lokalu, strona skarżąca dała jednak wyraz swej woli rezygnacji z zamieszkania w tym lokalu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono, że nieskorzystanie we właściwym czasie z powództwa posesoryjnego świadczyć może o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez osobę, która została wbrew swej woli pozbawiona możliwości zajmowania dotychczasowego lokalu (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.; wyroku NSA 21.11.2008 r., sygn. akt II OSK 1426/07, publ. Lex nr 489261, por. też wyroki: NSA z 21.11.2008 r.., sygn. akt II OSK 1426/07, publ. Lex nr 489261; WSA we Wrocławiu z 27.03.2008 r., sygn. akt III SA/Wr 432/07, publ. Lex nr 489489; WSA w Łodzi z 13.02.2008 r., sygn. akt III SA/Łd 679/07, publ. Lex nr 489221; NSA z 8.11.2001 r., sygn. akt V SA 794/01, publ. Lex nr 84481). Jest to oczywiste, albowiem osoba, która rezygnuje z podjęcia środków prawnych zmierzających do odzyskania utraconego posiadania, jak i egzekucji uzyskanych środków prawnych w tym przedmiocie, lecz powołuje się jedynie na wolę zamieszkiwania w utraconym lokalu, w istocie godzi się na przebywanie poza nim, co wypełnia przesłanki wymeldowania z art. 35 ww. ustawy. W kontekście powyższego podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, że koncentruje swoje zainteresowania życiowe wokół mieszkania przy [...] z uwagi na szkołę i lekarza oraz że posiada w ww. cześć rzeczy, nie były dla przedmiotowej sprawy istotne. Nie było też zasadne twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że fakt niewystąpienia przez małoletnią skarżącą z powództwem o przywrócenie posiadania był wynikiem jej małoletniości, a ponadto, że nie przysługiwało jej to roszczenie, gdyż jej posiadanie zawsze jest pochodną posiadania jej matki. Po pierwsze, brak jest jakichkolwiek przeszkód tak natury formalnej, jak i materialnej do wytoczenia takiego powództwa przez osobę małoletnią, właściwie reprezentowaną, a po drugie, do momentu wydania wyroku rozwodowego, tj. 27.01.2014 r., władza rodzicielska przysługiwała obojgu rodzicom, stąd nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że w stosunku do któregoś z rodziców małoletniej skarżącej miał zastosowanie w momencie opuszczenia przez nią lokalu zameldowania, przepis art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), który stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ubocznie można dodać, że w sytuacji, kiedy wyrok orzekający rozwód stron, w którym przyznano władzę rodzicielską matce małoletniej skarżącej, uprawomocni się, będzie to oznaczać, że miejsce zamieszkania małoletniej będzie tożsame z miejscem zamieszkania jej matki, która ani nie jest zameldowana pod spornym adresem, ani też nie twierdzi, że tam przebywa. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.