II SAB/Sz 46/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę K. do rozpoznania wniosku R. P. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Starosty K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącej R. P. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] R.P. wniosła do Starosty K. drogą elektroniczną ([...]) wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez nadesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej, z którego nadano wniosek ([...]), zeskanowanych umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat K. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W przypadku braku takich umów wniosła o poinformowanie, że umowy takie nie zostały zawarte. Starosta w odpowiedzi na wniosek wysłał w dniu [...] na wskazany adres poczty elektronicznej R.P. zeskanowaną umowę zawartą w dniu [...] z kancelarią prawną w przedmiocie wykonywania obsługi prawnej w okresie [...]. W dniu [...] pełnomocnik R.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Starosty K. w zakresie wniosku z dnia [...]. Zażądał stwierdzenia, że Starosta pozostawał w bezczynności w sprawie wniosku z dnia [...], zobowiązania do rozpoznania wniosku w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym [...] zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w terminie przewidzianym ustawą Starosta, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanych informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udzielenia ani też decyzji o umorzeniu postępowania. Świadczy to o pozostawaniu organu w bezczynności. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że zgodnie z umową ze skarżącą, jest ona obciążona w przedmiotowej sprawie kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. W odpowiedzi na skargę R.P. Starosta K. wniósł o: 1. odrzucenie skargi w całości, ewentualnie 2. oddalenie skargi w całości. Organ stwierdził, że odpowiedź na wniosek skarżącej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została przez organ skierowana do skarżącej (zgodnie z wnioskiem) na adres poczty elektronicznej: [...] z zachowaniem ustawowego terminu, tj. w dniu [...]. Organ nie otrzymał żadnej informacji zwrotnej o technicznej niemożności dostarczenia poczty elektronicznej w niniejszym przypadku. Jak wynika z powyższego, skarga w niniejszej sprawie nie ma żadnego uzasadnienia, bowiem organ wykonał ciążący na nim ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej z zachowaniem przewidzianego przepisami terminu oraz wskazań wniosku co do sposobu jego realizacji. Już z tych względów skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż w myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2), natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4). W niniejszej sprawie skarżąca nie wezwała na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem nie uczyniła zadość dyspozycji art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie wyczerpała środków zaskarżenia, przez które należy rozumieć również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ww. ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wobec powyższego, w ocenie Starosty K., uznać należy, iż skarga na bezczynność w niniejszym przypadku wniesiona została przedwcześnie, nie zostały bowiem wyczerpane przez skarżącą środki zaskarżenia, co jest warunkiem skuteczności skargi i co uzasadnia odrzucenie skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W pierwszej kolejności sąd stwierdza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Przyjmując takie stanowisko, podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się bowiem jedynie w przypadku wydania decyzji. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z wykładni językowej art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nadto, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania ( patrz: postanowienie NSA sygn. akt I OSK 262/08 dostępne w internetowej bazie orzeczeń). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p", informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełniać musi warunki formalne polegające, na wskazaniu rodzaju informacji publicznej, o udostępnienie której się wnosi oraz sposobu jej udostępnienia. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 i z dnia 3 listopada, sygn. akt I OSK 1940/15 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej należy traktować bowiem jako zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Nie budzi wątpliwości, iż skarżąca przesłała wniosek na adres poczty elektronicznej podanej przez Starostę do publicznej wiadomości jako adres do korespondencji. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Unormowanie art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przy czym stosownie do art. 34 ust. 1 i 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. W świetle przedstawionych unormowań nie może budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiącego, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, starosta jako organ władzy samorządowej a zatem i władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Art. 1 ust.1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6, który zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Zasadnie orzecznictwo i doktryna wskazuje, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Biorąc powyższe pod uwagę orzecznictwo konsekwentnie stoi na stanowisku, ze udostępnieniu podlega także treść umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami dysponującymi majątkiem publicznym. Zwraca się uwagę, że umowy cywilnoprawne w zakresie w jakim dotyczą dysponowania środkami publicznymi stanowią podstawę do zmniejszenia aktywów, którymi dysponuje organ, podlegają zatem udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f u.i.d.p. Należy podkreślić, że fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona w ogólności charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (wyrok NSA z dnia 13 maja 2015r. I OSK 634/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Przy takim unormowaniu żądane przez skarżącą informacje w postaci umów zawartych przez Powiat K. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu, należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc Starosta K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, których udostępnienia żąda skarżąca stanowią informację publiczną, obowiązkiem organu było ich udostępnienie w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. Konsekwentnie podtrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących udzielenie informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, jak przy klasycznej bezczynności, ale również w sytuacji udzielenia niepełnej informacji. W przedmiotowej sprawie organ nie kwestionował, że żądana informacja jest informacją publiczną i dnia [...] udzielił skarżącej odpowiedzi, ale jedynie częściowej. Skarżąca w swoim wniosku zażądała udostępnienia zeskanowanych umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat K. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W przypadku braku takich umów wniosła o poinformowanie, że umowy takie nie zostały zawarte. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348) weszło w życie z dniem 5 października 2002 r. i obowiązywało do dnia 1 stycznia 2016 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Tak więc skarżąca wnosiła o udostępnienie jej informacji publicznej – zeskanowanych umów o obsługę prawną powiatu zawartych w okresie [...] lub o informację, że w danym okresie umowy takie nie zostały zawarte. Tymczasem udostępnienie tej informacji przez Starostę K. ograniczyło się do przesłania jednej umowy zawartej w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia i organ nie wypowiedział się w kwestii, czy w okresie tym inne umowy nie były zawarte. Dlatego też, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, iż w ustawowym terminie, w którym informacja publiczna powinna być udzielona Starosta pozostawał w bezczynności (punkt I sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: sygn. akt: II SAB/Wr 14/14, sygn. akt II SAB/Po 69/13, sygn. akt IV SAB/Po 19/15). W ocenie sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Starosta K. w terminie ustawowym częściowo udostępnił informację publiczną i choć pomimo wniesienia skargi nie naprawił popełnionego błędu, to zdaniem sądu, nie wynikało to ze złej woli organu, a z niezrozumienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 art. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, zwrot uiszczonego wpisu w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.) 100 zł oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd nie dopatrzył się możliwości podwyższenia stawki minimalnej za czynności adwokackie, bowiem nie wystąpiła żadna z okoliczności, o których mowa § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie, uprawniających do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. Fakt złożenia oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata na podstawie § 16 nie obliguje sądu do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w tymże oświadczeniu. Zdaniem sądu, sprawa poddana sądowej kontroli nie jest zawiła, ani obszerna, a tym samym nakład pracy pełnomocnika w związku z występowaniem w przedmiotowej sprawie był niewielki, a ponadto sądowi z urzędu jest wiadomo, iż ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika złożyła do różnych organów wnioski o udostępnienie takiej samej informacji publicznej, a następnie skargi na bezczynność związaną z udostępnianiem informacji (sygn. akt II SAB/Ol 12/16, II SAB/Go 36/16, II SAB/Kr 59/16, IV SAB/Po 18/16, II SAB/Bk 32/16, II SAB/Lu 40/16, II SAB/Gd 68/16), co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej.