I OSK 2159/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1425/15 w sprawie ze skargi K. K., B.K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Rz 1425/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K., B. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. nr. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr. [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2014r. M. K., B. K. i K.K. (dalej: skarżący) zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] podnosząc, że działka ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z 1987r. od ich ojca S. K. pod budowę szkoły podstawowej. Podali, że szkoła ta nie została wybudowana do dnia złożenia wniosku. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) orzekł: o zwrocie na rzecz K.K. w 1/3 części, B. K. w 1/3 części i M. K. w 1/3 części nieruchomości położonej w obrębie [...] w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...] (dalej: Gminy M. [...]), powstałej z podziału działki nr [...], obj. KW nr [...]; o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy M. [...] zwaloryzowanej ceny sprzedaży ww. działki w wysokości [...] zł, której zwrot nastąpi w formie ratalnej, oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...],[...], stanowiącej własność Gminy M. [...], powstałej z podziału działki nr [...] obj. KW nr [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez Gminę M. [...], Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., wydaną w trybie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013r. poz. 267 z późn.zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 782, z późn.zm) dalej: u.g.n., uchylił decyzję Starosty [...] i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy M. [...], powstałej z podziału działki nr [...], obj KW [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] w [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy M. [...], powstałej z podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988r., sygn. akt III AZP 11/1987, stwierdził organ zgodność zagospodarowania działki z celem nabycia wskazując, że nie doszło do modyfikacji zmieniającej charakter celu wywłaszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący domagali się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji. Zarzucili, że urządzenie placu zabaw nie ma nic wspólnego z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa kompleksu szkolnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem wiążące ustalenie, czy w sprawie zachodzi dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia czy też jego zmiana musi być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem celu wywłaszczenia. Sąd I instancji wskazał, że wobec podniesionych na rozprawie przez pełnomocnika Gminy M. Rzeszów (dalej: Gmina) zarzutów dotyczących dopuszczalności orzekania o zwrocie nieruchomości w tej sprawie konieczne było rozstrzygnięcie tej kwestii w pierwszej kolejności. Wyjaśniono, że Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przytoczono wyrok WSA w Rzeszowie z 11 marca 2010r., sygn.akt II SA/Rz 904/09 w którym stwierdzono, iż "uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu". Stanowisko to ma odniesienie w tej sprawie, bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami określa reguły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy odpadnie cel wywłaszczenia. Były właściciel dysponuje roszczeniem o zwrot nieruchomości, a podmiot, który nabył nieruchomość na cel publiczny nie może jej przeznaczyć na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Reguły te mają zastosowanie z mocy art. 216 u.g.n. odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych w drodze wskazanych tam aktów normatywnych. Art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. odnosi się do ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na której podstawie nabyto, w warunkach uprzedniego zagrożenia dokonaniem wywłaszczenia na realizację celu publicznego, nieruchomość objętą decyzją o odmowie zwrotu. Sad I instancji wyjaśnił, że Gmina prezentuje stanowisko, iż skoro dopiero po 22 września 2004r. nabyta nieruchomość została objęta dopuszczalnością prowadzenia wobec niej postępowania zwrotowego na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., to uprzednio "na Gminie nie ciążyły wobec byłych właścicieli żadne obowiązki, a nieruchomość mogła być wykorzystana dowolnie, bez odnoszenia się do celu wykupu". Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić zwłaszcza, że przywołane przez Gminę postanowienie Sądu Najwyższego (dalej: SN) sygn. akt III CZP 59/11 odnosiło się do stanu prawnego z daty 22 czerwca 1991r. i abstrahowało od treści art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu po 22 września 2004r. Wskazano, że w wyroku z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt P 38/11, dotyczącym podobnego stanu faktycznego, Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 17 marca 2016r., sygn. I OSK 1454/14). W obecnym kształcie - po wyroku TK - norma art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed [...] maja 1990r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z 24 września 2014r., sygn. I OSK 2246/13). Sąd orzekający stanowisko to w całości akceptuje, przesądza ono o braku zasadności argumentacji Gminy w tym zakresie. Podano, że podstawą kontrolowanych decyzji jest art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., ten ostatni ukształtowany wyrokiem TK P 38/11, zaś istota rozbieżności sprowadza się do wyjaśnienia czy przekazanie wywłaszczonej nieruchomości w trwały zarząd dla Przedszkola na cele ogrodu tej placówki i wykorzystanie jej w ten sposób do działalności oświatowej oznacza zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanek zwrotu nieruchomości ma jednak ustalenie celu wywłaszczenia, a wyjaśnienia organów w tym zakresie są niepełne. Sąd podał, że aktem notarialnym Rep. [...] z [...] września 1987r., w oparciu o art. 8 ustawy z [...].04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, S. K. sprzedał Skarbowi Państwa działkę nr [...] położoną w obrębie [...],[...] - [...] wraz ze składnikami budowlanymi i roślinnymi za łączną kwotę [...] starych złotych. Z dokumentów archiwalnych wynika, że nabycie tej działki nastąpiło w celu budowy szkoły podstawowej. Dwiema ofertami z dnia: [...].07.1987r. i [...].08.1987r. Kierownik Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] poinformował właściciela działki nr [...], że jest ona przeznaczona pod budowę szkoły podstawowej w rejonie ul. [...] i zaproponował jej sprzedaż w formie aktu notarialnego. Przeznaczenie to wynikało z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.1986r. ustalającej lokalizację inwestycji szkoły podstawowej z urządzeniami towarzyszącymi. Opracowany plan realizacyjny tej szkoły, zatwierdzony został decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].06.1987r. Sąd przeprowadził analizę stanu prawnego na gruncie ustawy z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185) oraz ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.) w zakresie regulacji dotyczącej planów realizacyjnych i stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie miała w świetle ww. przepisów charakteru wyłącznie planistycznego, jej treść mogła być podstawą do ustalenia precyzyjnego, szczegółowego celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Ocena realizacji tego celu winna polegać na porównaniu szczegółowego zamierzenia opisanego w tych dwóch decyzjach wraz z załącznikami ze stanem faktycznym na przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem decyzja, zwłaszcza organu odwoławczego, nie spełnia tego kryterium. W ocenie Sądu I instancji konieczne jest także dokładne ustalenie granic planowanej wyżej wskazanymi decyzjami z 1986 i 1987 roku inwestycji. W aktach administracyjnych znajdują się kserokopie tych decyzji i załączniki do nich. Załączniki te nie są dość czytelne, fragmenty map stanowią załącznik nie wiadomo do której decyzji. Bałagan w tym przedmiocie należy zatem usunąć. Ustalono z dokumentacji dostępnej Sądowi, że decyzja o lokalizacji przedmiotowej inwestycji w załączniku graficznym przewidywała, że nie cały teren działki nr [...] był pod nią przeznaczony. Dotyczy to uskoku pomiędzy gruntami CDE na załączniku. Potwierdza to również mapa z projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...] i nr [...], opracowana przez geodetę i wpisana do zasobu pod nr [...], która obejmowała nowe granice opracowane na podstawie planu zagospodarowania zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1987r. Sąd stwierdził, że kwestię tę należy szczegółowo wyjaśnić, bowiem gdyby okazało się, że część działki nr [...] od chwili jej nabycia nie była przeznaczona pod planowaną inwestycję, to już w tej dacie byłaby zbędna z uwagi na cel wywłaszczenia. Nadto organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną i odmawiając zwrotu nieruchomości uznał, że nie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, przy czym należy przez nią rozumieć jakościową zmianę inwestycji określonej przy wywłaszczeniu, a nie jedynie modyfikację nie zmieniającą jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Zdaniem zaś tego organu zarówno szkoła podstawowa jak i przedszkole służą de facto temu samemu celowi edukacyjnemu, dlatego taka modyfikacja nie stanowi podstawy stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a tym samym orzeczenia o jej zwrocie. Powołano się w tym zakresie uchwałę SN z dnia 27 stycznia 1988r., sygn. akt III AZP 11/1987. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie wiążące ustalenie, czy zaistniała dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia czy też jego zmiana musi być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem celu wywłaszczenia. Wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy szkoły na podstawie przepisów prawa budowlanego de facto wskazywało jakie elementy infrastruktury szkolnej miały powstać na przedmiotowej nieruchomości. Należy wyjaśnić, czy wykorzystanie tej nieruchomości na ogród istniejącego już przedszkola nie nastąpiło "przy okazji", gdyż infrastruktura ta musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia. Dlatego też w toku ponownie przeprowadzonego postępowania należy szczegółowo i precyzyjnie ustalić, co na działce będącej przedmiotem postępowania miało być zrealizowane. Ustalenia tego rodzaju są zawarte w decyzji organu I instancji, ale są niedokładne. Należy zatem na aktualnej mapie ewidencyjnej wykreślić granice planowanej inwestycji wynikające z decyzji organów z 1986r. i 1987r., a następnie należy przekalkować planowane elementy inwestycji na aktualną mapę działki nr [...]. Organy w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie wskażą co znajduje się na działce nr [...], kiedy powstało I jaki ma charakter. Reasumując Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3, wobec wykazanych przez Sąd wątpliwych i niepełnych ustaleń w tej sprawie, przy czym naruszenie przepisów postępowania mogło wpłynąć na wynik sprawy. Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Gmina Miasto [...] zaskarżając w całości wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2016r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wniesiono również o zadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie wskazanego w niej zarzutu. Wyjaśniono, że wprawdzie podstawą uchylenia decyzji organów orzekających w tej sprawie było wskazanie na braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym co do granic terenu objętego celem publicznym budowy szkoły, jednak bez względu na to jaki zakres przestrzenny ten cel publiczny by obejmował, to brak zaskarżenia wyroku, w którym Sąd meriti wypowiedział się co do kwestii zasadności zastosowania do sprawy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. spowoduje, iż w przypadku stwierdzenia przez organy zaistnienia na nieruchomości zmiany a nie tylko dopuszczalnej modyfikacji celu nabycia nieruchomości, Gmina M. [...] nie będzie miała już możliwości podnoszenia swojego argumentu o braku możliwości stosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie uważa, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest niekonstytucyjny i widać to na przykładzie tej sprawy. Gmina w sposób bardzo obszerny uargumentowała swoje stanowisko co do niekonstytucyjności art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., która polega na tym, iż w ogólne rozszerza stosownie przepisów o zwrocie nieruchomości, na nieruchomości nabyte na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz, że narusza on wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasady prawidłowej legislacji, ochrony praw słusznie nabytych oraz zakaz działania prawa wstecz. Konsekwencją nieuprawnionego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, uregulowania ustawowego, że nabycie na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985r. jest wywłaszczeniem w szerokim konstytucyjnym znaczeniu, na co wskazuje szeroka argumentację wykazującą, iż brak jest uzasadnienia do objęcia nieruchomości nabytych na podstawie u.g.g.w.n. obowiązkiem odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości, to przy założeniu że zwrot jest zasadny tylko tam gdzie było wywłaszczenie sensu ścisłego na mocy decyzji wywłaszczeniowej, uzasadniony pozostaje wniosek, iż przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten bowiem również, bez uzasadnienia doprowadza do uszczuplenia majątku Gminy, który także podlega ochronie, zaś jego uszczuplenie nie może doprowadzać do naruszenia konstytucyjnego zakresu samodzielności gmin. Wskazano, że brak jest uzasadnienia dla rozszerzenia obowiązku zwrotu nieruchomości nabytych na podstawie u.g.g.w.n. Art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. godzi w art. 165 ust. 1 Konstytucji ponieważ doprowadza do uszczuplenia majątku gminy, nawet jeśli majątek ten pochodzi z komunalizacji majątku Skarbu Państwa nabytego za PRL, to brak jest podstaw do ewentualnych twierdzeń, iż zwrot tych nieruchomości wymaga porządkowanie spuścizny po PRL. W ocenie skarżącej kasacyjnie umowa na podstawie której nabyto nieruchomość nie była przymusem, cena była swobodnie ustalania między stronami nawet jeśli nabycie następowało na rzecz Skarbu Państwa w okresie PRL. Odnośnie zaś naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji wyjaśniono, że od wejścia w życie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. własność gmin nie korzysta z ochrony takiej jaka przysługuje innym podmiotom prawa, które nabyły własność w drodze cywilnoprawnej. Własności gminy nabytej na podstawie u.g.g.w.n. w każdym czasie zagraża utrata, bowiem albo poprzedni właściciel sam złoży wniosek o zwrot albo właściciel będzie go musiał o tym poinformować, gdy zdecyduje się wykorzystać nieruchomość na inny cel niż cel nabycia. Utrata zaś następuje wbrew woli gminy. Własność taka jest jedynie nominalna, gdyż cel nabycia w datach zaistnienia obowiązku jego realizacji nie był już możliwy do osiągnięcia. Jeśli bowiem chodzi o nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa a następnie skomunalizowane z mocy prawa na dzień [...].05.1990r., to w dniu [...].04.2004r. minęło już 14 lat od dnia nabycia więc spełnione zostały obydwie przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od [...].09.2004r. Jeśli chodzi o nieruchomości nabyte przez gminy na podstawie u.g.g.w.n. to w dniu 3.01.2013r. minęło co najmniej 15 lat od dnia nabycia i także obie przesłanki zbędności z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. są spełnione. W odpowiedzi na skargę M. K., reprezentowany przez adwokata B. W., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał, że sposób sformułowania zarzutu przez skarżącą kasacyjnie wskazuje na to, że Gmina M. [...] w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku, a nie wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że stan faktyczny sprawy jest inny niż przedstawiony w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Podkreślił, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na cel publiczny będący przesłanką wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i określają ją przepisy art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te są konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dotyczącego wywłaszczenia, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wskazał, iż nie sposób nie podjąć polemiki z argumentami Gminy M. [...] odnośnie do zarzutu, że nabycie spornej nieruchomości nie było wywłaszczeniem, przez co Gmina nie ma obowiązku jej zwrotu. W ocenie strony przejęcie części nieruchomości przez Gminę M. [...] w celu wybudowania szkoły stanowi w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji cel publiczny. Prowadzi to do wniosku, że poprzedni właściciel powinien mieć prawo do żądania jej zwrotu, o ile nie została ona wykorzystana na cel publiczny. Brak jej uzasadnienia dla odmiennego traktowania byłych właścicieli nieruchomości nabytych w podobnym trybie w porównaniu z właścicielami nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyjaśniono, że dywagacje Gminy M. [...] na temat zaufania jednostki samorządu terytorialnego do państwa, wyrażone w art. 2 Konstytucji, oraz to czy Gmina sprzedając wspomnianą nieruchomość przed dniem [...].09.2004r. lub też zagospodarowując na inny cel zgodnie z ówczesnym prawodawstwem byłaby w lepszej sytuacji, należy potraktować nie inaczej niż polemikę z samym ustawodawcą, który ustanowił takie prawo. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko nie narusza konstytucyjnego zakresu samodzielności gmin, a jedynie realizuje konstytucyjną zasadę ochrony, w tym przypadku ochronę własności poprzedniego właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy. Odnosząc się do postawionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przez jego zastosowanie, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie jest on sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zacząć należy od przypomnienia, że nowelizacja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) polegała na dodaniu ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 2) art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów społeczno-gospodarczych, 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z treści wskazanego przepisu wynika, że ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.g.w.n.), lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie ustawodawca w art.1 ust.1 b ustawy nowelizującej z 28 listopada 2003r., wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem nabycia nieruchomości stanowiąc, iż w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 dodaje się pkt 3b. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o "zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste." Zwrócić pozostaje także uwagę, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. uległ zmianie od dnia 3 stycznia 2013r., na skutek ustawy z 9 listopada 2012r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. poz. 1429). W myśl tej zmiany przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego, przeniesienie prawa własności nieruchomości w drodze sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b u.g.n. obowiązującej w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985r. obowiązującej w dacie zbycia przedmiotowej nieruchomości przez S. K. na rzecz Skarbu Państwa tj. w dniu [...] września 1987r., zasadom wywłaszczania nieruchomości poświęcony był rozdział 6. Nieruchomość mogła być wywłaszczona na cele wymienione w art. 50 tej ustawy. Wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. "1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. 2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Z regulacji tej wynika niezbicie, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, nie można przyjąć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.10.2009 r., sygn. akt I OSK 37/09 z dnia 8.09.2009r., sygn. akt I OSK 1230/08 oraz z dnia 16.09.2016r. sygn. akt I OSK 2866/14 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nadto nie budzi wątpliwości NSA, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w celu budowy szkoły podstawowej, bowiem dwiema ofertami z dnia: 13.07.1987r. i 10.08.1987r. Kierownik Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] poinformował właściciela działki nr [...], że jest ona przeznaczona pod budowę szkoły podstawowej w rejonie ul. [...] i zaproponował jej sprzedaż w formie aktu notarialnego, przeznaczenie to wynikało zaś z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].07.1986r. ustalającej lokalizację inwestycji szkoły podstawowej z urządzeniami towarzyszącymi, co odpowiada celowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 4 u.g.g.w.n. . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Zawierane tak umowy miały bowiem o tyle szczególny charakter, że stanowiły w zasadzie efekt negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Nie sposób zatem, zdaniem Sądu rozpoznającego zarzuty skargi kasacyjnej uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, bowiem ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów, było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. Nie sposób przyjąć trafności wykładni kasatora, która pomija dopuszczalność zwrotu nieruchomości, uzyskanej w drodze umowy, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nie odpowiada ona bowiem zasadzie sprawiedliwości społecznej. Taka wykładnia nadto różnicuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuację prawną jednostek, tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości, które przyjęto do realizacji celu publicznoprawnego, w trybie administracyjnoprawnym, z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego, przewidzianego w procedurze wywłaszczeniowej. Konieczne jest zwrócenie uwagi, czego stara się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, że osoby godzące się na wyzbycie nieruchomości na cele publiczne, byłyby obecnie, w sprawach o zwrot nieruchomości w gorszej sytuacji niż te, które postąpiły odmiennie.(por. wyroki NSA w sprawach: sygn. akt I OSK 1863/06, I OSK 2491/12, I OSK 3040/12, I OSK 2031/14, dostępne CBOSA) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do formułowania tezy o obowiązku zapewnienia gminie ochrony wynikającej z nabycia prawa własności na skutek komunalizacji mienia Skarbu Państwa z dniem [...].05.1990r., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Brak jest przyczyn, dla których ochrona praw jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP miałaby być szersza, niż wynikająca z przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 216 ust.2 pkt. 3 u.g.n.. Niewątpliwie przepis ten ma retrospektywny charakter, tym niemniej dopuszczalność jego zastosowania, w szczególności do otwartych stanów faktycznych, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzić wątpliwości. Retroaktywny skutek stosowania regulacji, który wynika z jej normatywnej treści, nie przesądza jeszcze o jej niezgodności z art.2 Konstytucji RP. Wyjaśnić należy, że zakaz retroakcji zostaje naruszony, jeżeli nadanie mocy wstecznej przepisom prawnym, prowadzi do takiego pogorszenia sytuacji ich adresatów w stosunku do stanu poprzedniego, które nie znajduje dostatecznego, konstytucyjnego uzasadnienia, co w przypadku ewentualnego niezrealizowania celu wywłaszczenia, bowiem w tym zakresie nie dokonano jeszcze żadnych wiążących ustaleń na co w wyroku słusznie wskazał Sad I instancji, nie może znajdować ochrony. Wywłaszczenie mienia bowiem wiązać się musi z niezbędnością jego uzyskania na cele publiczne. Nie sposób się jej dopatrzeć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdyby pomimo upływu blisko 30 lat od daty zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, do daty żądania zwrotu, nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie podejmując przy tym żadnych działań, zmierzających do jego realizacji. W tym zakresie jednak Naczelny Sad Administracyjny nie może podejmować jakichkolwiek wiążących wskazań, bowiem brak jest, jak już wskazano, jednoznacznych ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego co do celu wywłaszczenia oraz zakresu zajęcia nieruchomości na cel wywłaszczenia, na co wskazał słusznie w wyroku Sąd I instancji. Mając powyższe na względnie nie sposób podzielić twierdzeń skarżącej kasacyjnie o niekonstytucyjności przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zakresie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów określonych norm Konstytucji RP. Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zawnioskowała aby Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, wystąpił do TK o zbadanie zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jednakże zgodnie z utrwalonym, tak w doktrynie (A. Ławniczak, Komentarz do art. 193 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. red. M. Haczkowska), jak i w orzecznictwie, poglądem możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu (por. wyrok NSA z 21.12.2004r. sygn. akt OSK 971/04, wyrok NSA z 30.11.2016r. sygn. akt II GSK 1426/14, wyrok NSA z dnia 13.08.2014r. sygn. akt I GSK 814/13, dostępne w CBOSA). Należy wyjaśnić, że to wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie TK pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Tym samym, żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem. Jak podnosił NSA we wskazanym wyżej wyroku z 21 grudnia 2004r. (sygn. akt OSK 971/04) sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu uzasadnionych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie TK pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego TK. Podobny pogląd wyrażony został przez A. Skoczylasa w pracy pt. Sądowa kontrola administracji publicznej, stanowiącej 10 tom Systemu prawa administracyjnego (A. Skoczylas, Rozdział XIV, § 66. Problem zachowania jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] System prawa administracyjnego, Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016r., s. 761). Powołany autor wskazał, że "użyte w art. 193 Konstytucji RP słowo "może" powoduje, że sąd nie ma obowiązku wystąpienia z pytaniem prawnym, a jedynie ma taką możliwość. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki przedstawienia pytania prawnego". Mając to na uwadze, nie ulega wątpliwości, że ocena zasadności wystąpienia z pytaniem prawnym do TK co do zgodności z Konstytucją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. była prerogatywą NSA. To skład orzekający w niniejszej sprawie oceniał, czy norma prawna wywodzona ze wskazanych wyżej przepisów budzi wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą. Skład orzekający nie powziął takich wątpliwości, zatem brak jest podstaw do występowania z pytaniem prawnym do TK. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt.2 p.p.s.a.