VII SA/Wa 2058/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...]lutego 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...]uchylił w całości decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2013 r., nr [...] (wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez [...]Sp. z o.o. zamiaru wykonania robot budowlanych, polegających na rozstawieniu przyczepy mobilnej służącej do zamontowania masztu stacji bazowej wraz z wykonaniem zasilania na działce nr ew. [...], obręb [...]) i umorzył postępowanie w sprawie ww. zgłoszenia przed organem I instancji. Podaniem z dnia [...] grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., A. B., reprezentowany przez radcę prawnego Ł. S., wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...]lutego 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu, na wniosek A. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r., znak: [...]. Dalej, decyzją z dnia [...]maja 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył, wszczęte na wniosek A. B., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r., znak: [...] uznając, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie. W stosunku do wskazanej wyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł A. B., reprezentowany przez r. pr. Ł. S. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...]maja 2015 r., podtrzymując ocenę w niej zawartą. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, iż w sprawie należało zbadać, czy wnioskodawca ma interes prawny i jest stroną postępowania. Badanie interesu prawnego musi mieć miejsce według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07). Jak wynika z akt sprawy, dotyczy ona procedury zgłoszenia robót budowlanych, a nie pozwolenia na budowę. Wobec tego, z uwagi na brak przepisu szczególnego, na wzór art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), legitymacja procesowa A. B. winna być oceniana w oparciu o art. 28 k.p.a. Organ wskazał też, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Organ stwierdził następnie, że ponowna analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że A. B. wywodzi swój interes prawny z faktu bycia współwłaścicielem działki nr ew. [...]położonej w [...], obręb [...] (co potwierdza Księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] w [...]). Nieruchomość ta graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...], na której zaplanowano rozstawienie przyczepy mobilnej służącej do zamontowania masztu stacji bazowej. Niemniej A. B. nie ma interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r., znak: [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i na tym etapie zastosowanie mają wyłącznie reguły formalne określone w Prawie budowlanym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11 "(...) Z zakresu ustawowej regulacji tej instytucji wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, iż zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenia. (...) Natomiast żaden inny podmiot, poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 346/09, wprost stwierdził, że nie ma w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji o sprzeciwie, możliwości uznania, że poza inwestorem w wydaniu tej decyzji udział powinny mieć także inne podmioty. Organ dodał, że krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony zarówno w sprawie dotyczącej sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych, prowadzonej w trybie zwykłym, jak również w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym. Nie zmienia się bowiem zasadniczy przedmiot powyższych postępowań, czyli problem zgłoszenia robót budowlanych. Pomiędzy postępowaniem zwykłym dotyczącym sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych a postępowaniem nieważnościowym związanym ze zgłoszeniem robót budowlanych zachodzi taka sama relacja jak pomiędzy postępowaniem zwykłym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę a sprawą o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn, akt II OSK 1387/07; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Po 305/09). Wobec powyższego, GINB stwierdził, że zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2015 r., znak: [...], iż stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r., znak: [...], zostało wszczęte i przeprowadzone na wniosek A. B., który nie posiada przymiotu strony, to należało wszczęte postępowanie umorzyć. Nadto, organ podał, że dla stanowiącej współwłasność wnioskodawcy ww. działki nr ew. [...], aktualnie obowiązuje zakaz lokalizacji budynków. O przeznaczeniu terenu decydują bowiem ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy terenu, wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 4 powyżej ustawy (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość A. B. objęta jest zapisami uchwały Rady Miasta [...]z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rejon "[...]". Analiza załącznika graficznego do powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 2011 r. wykazuje, że powyższa działka nr ew. [...]położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...]- ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym. Stosownie do § 19 ust. 1 ww. uchwały Rady Miasta [...]z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] "Wyznacza się tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody i zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym i oznacza się symbolami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]." Natomiast stosownie do § 19 ust. 2 pkt 3 powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu [...]obowiązuje "zakaz, lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12." W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z dnia [...] lipca 2015 r., skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie kwestionuje tego, iż w postępowaniu zwykłym, czyli zgłoszeniowym nie przysługiwała mu legitymacja procesowa. Gdyby uważał, że powinien być stroną postępowania zwykłego, to złożyłby wniosek o wznowienie postępowania a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej stoi na stanowisku, że w postępowaniu nadzwyczajnym legitymacja procesowa przysługuje podmiotowi, który ma interes prawny w tym, aby nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji. Interes ten oceniany jest z innej perspektywy niż interes prawny uzasadniający status strony w postępowaniu zwykłym. Chodzi bowiem o konsekwencje stwierdzenia nieważności określonej decyzji, co zupełnie zostało zignorowane w decyzji GINB z dnia [...] lipca 2015 r., jak i decyzji z dnia [...]maja 2015 r. Dalej skarżący wskazał, że z uwagi na charakter inwestycji objętej kwestionowaną decyzją, jako właściciel działki sąsiedniej do działki inwestycyjnej winien być uznany za stronę postępowania nieważnościowego. Podał, że jest właścicielem działki budowlanej nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym), bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] obr. [...]przy ul. [...]w [...], na której zlokalizowana została przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. Zasięg emitowanego przez stację pola elektromagnetycznego dociera do jego nieruchomości będącej miejscem dostępnym dla ludności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję własną wskazanego organu z dnia [...]maja 2015 r. o umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r., znak: [...]. Tą ostatnią, Wojewoda [...]uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...], wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez [...]Sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na rozstawieniu przyczepy mobilnej służącej do zamontowania masztu stacji bazowej wraz z wykonaniem zasilania na działce nr ew. [...], obręb [...], i umorzył postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mocą wydanych decyzji uznał, iż skarżący nie ma interesu prawnego do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym ww. decyzji Wojewody. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Rozwijając powyższe dostrzec trzeba, iż z żądaniem przeprowadzenia postępowania we wskazanym powyżej trybie wystąpił skarżący, domagając się unieważnienia decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Kwestionowana decyzja dotyczyła inwestycji realizowanej przez Spółkę [...], a skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Tym samym, po zapoznaniu się z jego wnioskiem, organ właściwy do jego załatwienia, obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie i, czy wobec tego z jego wniosku można uruchomić i prowadzić postępowanie uregulowane w art. 156 i nast. k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje bowiem tylko stronie, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., albo - decyzją o umorzeniu postępowania, a to w sytuacji ustalenia dopiero w jego toku, iż wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego przymiotu strony. W niniejszej sprawie ocena w tej materii została dokonana przez organ po wszczęciu postępowania i czyniła koniecznym zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Dokonując oceny interesu prawnego skarżącego, należało uwzględnić art. 28 k.p.a. Krąg podmiotów uznawanych za strony w postępowaniu nadzwyczajnym winien być bowiem ustalany identycznie, jak w postępowaniu zwykłym. Jak słusznie dostrzegł zaś organ, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast wskazana ustawa nie przewiduje żadnego innego przepisu regulującego odmiennie stronę podmiotową w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem. Stąd też należało wziąć pod uwagę art. 28 k.p.a., a także – przedmiot kwestionowanego orzeczenia. W konsekwencji, należało stwierdzić, że skarżący nie ma przymiotu strony, albowiem z uwagi na charakter postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją jedyną stroną tego postępowania jest inwestor. Zważyć przy tym należy, że żądanie skarżącego dotyczyło decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie wywołane zgłoszeniem ma charakter uproszczony w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę. Przejawem tego jest ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu, co wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, iż zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenia (tj. inwestycji, które nie wpływają na prawa i obowiązki podmiotów innych niż inwestor). W konsekwencji żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Wyrażając podobny pogląd, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 954/13 zauważył, iż nie ma powodu by uznać, że w sytuacji gdy organ wnosi sprzeciw (do zgłoszenia) w drodze decyzji, należy taką decyzję doręczyć innym podmiotom niż inwestor i umożliwić im jej zaskarżenie. "Ustawodawca nie przewiduje udziału takich osób wówczas, gdy – wobec milczącej zgody właściwego organu – inwestor może realizować zamierzenie, czyli teoretycznie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów (co, jak wyżej wskazano, należy wykluczyć). Tym bardziej zatem brak podstaw, by zapewnić innym podmiotom udział i możliwość zaskarżania decyzji o sprzeciwie, która zamyka inwestorowi drogę do realizacji zamierzenia budowlanego." Podobnie też przyjął NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 346/09 oraz w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11, w tym ostatnim - zauważając, iż na konsekwencje prawne dotyczące pozostałych, zainteresowanych prowadzonym w tym trybie postępowaniem osób, zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, dokonując analizy obecnie obowiązującego porządku prawnego. "Jak wskazywał Trybunał "nietrudno jednak dostrzec, że z uwagi na charakter prawny zgłoszenia, poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji stosowania konstrukcji prawnych zorientowanych na uzyskanie rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09, OTK-A 2011 r., z. 3, poz. 26). Ochrona bowiem interesu prawnego osób trzecich, przede wszystkim w zakresie zabezpieczenia wartości takich jak bezpieczeństwo ludzi lub mienia, warunki zdrowotno-sanitarne, czy też przed ograniczeniami lub uciążliwościami dla terenów sąsiednich została powierzona tylko i wyłącznie organom rozpoznającym zgłoszenie w ramach kontroli prewencyjnej (art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego). Natomiast żaden inny podmiot, poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie (...)". Stwierdzając powyższe NSA wskazał jednocześnie, że taka regulacja nie oznacza, iż na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. "Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych." Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał w efekcie, iż ocena organu przedstawiona w zaskarżonej decyzji (a powołująca się na powyżej przedstawione stanowisko) jest prawidłowa. Uwzględnia ona charakter postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją. Oparta jest także na właściwym założeniu, iż przymiot strony w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym winien być ustalany identycznie. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. ponownie zauważając, iż w sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu nie mającego przymiotu strony, organ ma obowiązek wydać decyzję o charakterze formalnym o umorzeniu postępowania. Na koniec Sąd dostrzega, iż brak interesu prawnego po stronie skarżącego do kwestionowania ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r., uchylającej decyzję o sprzeciwie do zgłoszenia i umarzającej postępowanie, nie stanowi przeszkody do skutecznego żądania przez skarżącego (jako posiadającego tytuł prawny do działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną) uruchomienia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a to celem sprawdzenia spornej inwestycji (mogącej oddziaływać na jego nieruchomość) pod względem zgodności z przepisami prawa. W tym też ewentualnym postępowaniu skarżący może dochodzić swoich praw (v. art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Zważyć przy tym należy, że o ile nie można zarzucić inwestorowi – Spółce [...]działania w warunkach samowoli budowlanej (skoro Spółka ta dokonała zgłoszenia robót), o tyle nie można uznać, iż kwestionowana decyzja Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r. (uchylająca decyzję organu I instancji o sprzeciwie i umarzająca postępowanie w sprawie zgłoszenia), przesądza o zgodności spornej inwestycji -polegającej na rozstawieniu przyczepy mobilnej służącej do zamontowania masztu stacji bazowej- z przepisami prawa. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) orzekł, jak w sentencji.