I SA/Wa 907/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem złożonym w dniu 22 stycznia 2016 r. M. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu ewidencyjnego [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1a pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 z uwzględnieniem zmian wprowadzonych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13) z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne, bądź ich następcy prawni będący w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy przepisy art. 10 pkt 2 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Organ I instancji ustalił, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie art. 7 ww. dekretu na rzecz R. R., M. H., I. S. i E. T. aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2007 r. Rep. [...]. M. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2007 r. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którzy uzyskali użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że pojęcie "następstwa prawnego" użyte w ww. przepisie winno być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, co oznacza, że następcami prawnymi w zakresie praw wynikających z art. 74 dekretu są wyłącznie spadkobiercy byłych właścicieli hipotecznych. W związku z powyższym M. Spółka z o.o. nie jest uprawniona do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż prawo to nabyła pod tytułem szczególnym, w drodze czynności cywilnoprawnej. Zbycie przez użytkowników wieczystych nieruchomości [...] prawa użytkowania wieczystego uzyskanego na podstawie art. 7 dekretu nie przenosi zdaniem organu na nabywcę innych uprawnień, niż prawo użytkowania wieczystego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę niniejszą uznało, że wnioskodawca nie spełnił warunków, o jakich mowa w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Organ II instancji przywołał treść uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, z których wynika, że pojęcie "następstwa prawnego", o którym mowa w art. 5 ustawy rozumie się następstwo prawne pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o pewnej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste, jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie przepisu art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Stosownie do art. 4 tej ustawy przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, który stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1a powołanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powołując się na powyższe uregulowania, organy obu instancji odmówiły dokonania nieodpłatnego przekształcenia prawa na rzecz skarżącej wskazując, iż M. Spółka z o.o. jako nabywca na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego od osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie są ich następcami prawnymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 5 pkt 1 ustawy i interpretacji zawartego w nim sformułowania "następca prawny", pod którym zdaniem organów rozumieć należy wyłącznie osoby, które uzyskało prawo w drodze sukcesji uniwersalnej - np. dziedziczenia, zaś zdaniem skarżącej także osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji syngularnej - na skutek umowy cywilnoprawnej o sprzedaży prawa. W ocenie Sądu wykładnia powyższego przepisu, uwzględniająca ratio legis tej regulacji, dokonana przez organ pierwszej instancji i potwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przewidziane w art. 5 powyższej ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego na stronach internetowych sejmu http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce dotyczącej prac Sejmu RP IV kadencji (dostępnego także w systemie informacji prawnej Lex, przy tekście ustawy), w którym wskazano iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Nie ulega wątpliwości Sądu, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zamian za utraconą własność. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowionego pierwotnie na rzecz określonych osób w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". A skoro tak, to nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z 27 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1687/07 opubl. w OSP 2009/9/99; z 27 listopada 2008 r. I OSK 1752/07, Lex nr 526558, z 17 listopada 2010 r. I OSK 128/10, z 18 listopada 2013 r. I OSK 1288/12, 13 czerwca 2016r. I OSK 2284/14 – (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a przywołanego w skardze z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2125/13 jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2198/14, w którym Sąd Naczelny rozpoznając skargę kasacyjną od ww wyroku podzielił argumentację w nim zawartą. Odmienna bowiem niż przedstawiona wyżej interpretacja użytego w art. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy pojęcia "następcy prawni", a więc taka, która by za takich następców uznawała także nabywców prawa użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym (tj. takich, którzy nabyli to prawo w drodze umowy sprzedaży) skutkowałaby odmiennym traktowaniem znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej nabywców prawa użytkowania wieczystego w zakresie przysługującego im (bądź nie) przywileju nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, w zależności od tego, od kogo użytkowanie wieczyste oni nabyli. Rezultatem takiej wykładni byłoby zatem nierówne traktowania względem prawa osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, a więc byłby to stan, który nie może być akceptowany w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.