II SA/Gd 380/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2016 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z dnia 16 kwietnia 2016 r. na postanowienie z dnia 20 stycznia 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J. G. z dnia 27 marca 2015 r. postanowieniem z dnia 20 stycznia 2016 r., Nr [..], odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w części zachodniej działki nr [..] położonej w miejscowości K. gmina K. Pismem z dnia 16 kwietnia 2016 r. J. G. złożył zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.).Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w przepisie art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach art. 35 powyższej ustawy. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3, która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywała te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do przepisu art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, co potwierdza orzecznictwo sądowoadmnistracyjne. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 144 powyższej ustawy, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wobec powyższego, skoro na postanowienie odmawiające zawieszenie postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 16 kwietnia 2016 r. J. G. na postanowienie z dnia 20 stycznia 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie J. G. zarzucił rażące naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. ponieważ z przepisów wyraźnie wynika, że zażalenie przysługuje na rozstrzygnięcie "w sprawie zawieszenia postępowania", na dowód czego przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r. Z tego powodu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, potwierdzoną obszernym orzecznictwem, które przywołał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiot sprawy stanowi postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. Wskazać trzeba, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał odmiennie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a., z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Rozważania w analizowanym przedmiocie należałoby zacząć od wyjaśnienia problemu, w jakim celu ustawodawca dokonał wskazanej wyżej zmiany treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Oznacza to ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Nie bez znaczenia dla odczytania woli ustawodawcy ma więc okoliczność, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wpływa na jego sprawność tak samo, jak brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania bez szkody dla praw strony, która może kwestionować w odwołaniu i skardze do sądu, prawidłowość tych dwóch ostatnich rozstrzygnięć. Co się tyczy zastosowania innych reguł interpretacyjnych, poza wykładnią autentyczną, to wyniki wykładni językowej potwierdzają zasadność argumentacji organu o braku podstaw do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym, szczególnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn.akt II OSK 1188/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz z dnia 16 października 2014 r. II OSK 862/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) , trzeba podkreślić, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skarżący nie dostrzegł, że w przepisie tym występuje tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie sformułowania: "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu : "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Jak to już podkreślono, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, na co jak już podkreślono, zwrócono uwagę w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; postanowienie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: http://orzecznia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela. W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.