II OSK 673/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 70/16 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...]; 3.zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz E. R. kwotę 700,00 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. II SA/Lu 70/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...], w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] 2015 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek A. R. o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], w zakresie budowy instalacji gazowej, budowy instalacji elektrycznej, budowy instalacji ogrzewczych i robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania z ww. wniosku. Po rozpatrzeniu zażalenia na to rozstrzygnięcie, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] 2015 r. [...] Wojewódzki Inspekt Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że działka, na której usytuowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem wniosku nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, stronami w tym postępowaniu są bowiem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał ponadto, że roboty budowlane prowadzone w opisanym budynku mieszkalnym nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki nr [...], a wnioskodawczyni nie wskazała przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można by uznać, że w tej sprawie występuje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości z uwagi na wykonanie robót budowlanych na sąsiedniej działce nr [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. R. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając rażące naruszenie art. 28, art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zwi. z art. 144 K.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego robót budowlanych opisanych w jej wniosku i w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów. Z treści cyt. przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielem zabudowanej domem mieszkalnym nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta graniczy z działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], położoną w [...] przy ulicy [...], stanowiącą współwłasność R. H. i M. H., dla której Sad Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Budynki na obu tych działkach usytuowane zostały w zabudowie bliźniaczej, a okoliczność ta ma zdaniem skarżącej istotne znaczenie w sprawie, bowiem w jej ocenie "samowolne roboty budowlane, rozbudowy, przebudowy w budynku mieszkalnym na nieruchomości nr ewid. [...]" dokonane zostały "ze skutkiem oddziaływania na budynek na nieruchomości nr ewid. [...]." Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest zasadne wobec braku interesu prawnego skarżącej w żądaniu sprawdzenia legalności przedmiotowych robót. Wyjaśnił, że ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w tych sprawach następuje na podstawie art. 28 K.p.a. Stroną w rozumieniu tego przepisu jest zaś osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 K.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Dalej Sąd wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących badania zgodności z prawem robót budowlanych jest przepis materialnego prawa powszechnie obowiązującego. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można więc mówić, jeśli w wyniku subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie, wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie takie oddziaływanie, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z tą inwestycją terenu, będące skutkiem obowiązywania przepisów materialnego prawa administracyjnego. Ograniczenie to nie może być jedynie następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na poparcie tego stanowiska Sąd przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 2011/11. W ocenie Sądu w celu stwierdzenia, że właściciel danej nieruchomości jest stroną postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w obiekcie położonym nawet w bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. W konsekwencji nie zawsze stroną tego postępowania będzie właściciel obiektu, w którym odczuwalne będą niekorzystne skutki istnienia w sąsiedztwie określonej inwestycji budowlanej, związane zarówno z samym istnieniem określonego obiektu, jak i z jego funkcjonowaniem. Dlatego też nawet bezsporne ustalenie, że planowana inwestycja powoduje uciążliwości, jak kurz, hałas, przykry zapach, samo w sobie nie decyduje o statusie strony właścicieli, użytkowników wieczystych czy zarządców nieruchomości na nie narażonych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisem, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania administracyjnego, nie jest - co do zasady - art. 144 Kodeksu cywilnego, który zawiera zakaz dokonywania tak zwanych immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Prawo do procesu na drodze administracyjnej obwarowane jest bowiem przesłankami przedmiotowymi, których regulacja ma miejsce w materialnym prawie administracyjnym (B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego). Z powyższego wynika, że organy administracji publicznej mogą dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale również norm innych dziedzin prawa, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że normy te zawierają wyraźne upoważnienie dla organów do podjęcia takiego działania. Skoro z dyspozycji art. 144 Kc nie da się wywieść upoważnienia tego rodzaju, to nie można uznać go za przepis przesądzający o uzyskaniu statusu strony postępowania administracyjnego, w tym postępowania w przed organami nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego, żądając wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Nie wskazała ona bowiem żadnego przepisu materialnego prawa administracyjnego, z którego ten interes wywodzi. Również Sąd nie dopatrzył się podstawy prawnej ochrony jej interesu w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Sąd stwierdził przy tym, że jeśli w rezultacie tych robót doszło do zmiany warunków użytkowania obiektu – "ze skutkiem oddziaływania na budynek na nieruchomości nr ewid. [...]", to skarżąca może dochodzić stosownej ochrony w postępowaniu cywilnym, w drodze powództwa negatoryjnego. W skardze kasacyjnej A. R. zarzuciła powyższemu wyroki na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wskazana w postanowieniach organów obu instancji podstawa prawna, tj. art. 61a § 1 K.p.a. nie koreluje z treścią przeprowadzonego postępowania administracyjnego, dokonanymi w nim czynnościami i ustaleniami, a w konsekwencji, że organy przekroczyły zakres dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a; – art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich zastosowanie, pomimo że w niniejszej sprawie kwestia oceny oddziaływania samowolnych robót budowlanych objętych wnioskiem na nieruchomość wnioskodawczyni powinna być dokonana po wszczęciu postępowania; – art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odniesienie się jedynie do zarzutów podniesionych w skardze, pomimo że z analizy akt sprawy wynika, że organy w sposób błędny i nieuprawniony odmówiły wnioskodawczyni wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że ustalenie czy dokonane w budynku przy ul. [...] roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę, w sposób ponadnormatywny oddziałują na użytkowników nieruchomości przy ul. [...], powinno być dokonane w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, ze względu na specyfikę zabudowy bliźniaczej i ingerencję w konstrukcję części budynku uznanej przez organy nadzoru za wspólne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie organy obu instancji wyraziły swoje stanowisko po przeprowadzeniu procesu charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdziły bowiem w sposób ocenny brak oddziaływania przedmiotowych robót budowlanych na budynek przy ul. [...] i jego użytkowników. Tymczasem z art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Postanowienie wydawane na podstawie ww. przepisu jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Może zostać wydane w sytuacji, gdy brak statusu strony lub inny przypadek niemożności wszczęcia postępowania w sprawie jest oczywisty i nie wymaga postępowania wyjaśniającego. Na poparcie tego stanowiska przywołano stosowne orzecznictwo. Za całkowicie chybiony uznano argument Sadu pierwszej instancji, jakoby sam fakt, że samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na budowie instalacji gazowej zewnętrznej i wewnętrznej z montażem urządzeń gazowych, przebudowy instalacji grzewczych, instalacji elektrycznej wymagających pozwolenia na budowę, uprawniały lub obligowały organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Podniesiono, że to właśnie organy nadzoru budowlanego mają stać na straży poprawności wykonywanych robót budowlanych, wówczas gdy wymagają one pozwolenia tych organów. Ustalenia w zakresie naruszenia przepisów prawa budowlanego mogą być natomiast poczynione dopiero po wszczęciu postępowania z uwzględnieniem nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii, czy organ administracji publicznej prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Tylko w toku postępowania można przecież dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania (por. wyroki NSA z dnia : 4 października 2017 r., sygn. I OSK 693/17, 27 października 2016, sygn. akt I OSK 2989/14, 18 listopada 2016, sygn. akt II OSK 330/15, 16 grudnia 2016, sygn. akt II OSK 600/14, 21 grudnia 2016, sygn. akt II OSK 1452/16, 24 stycznia 2017, sygn. akt II OSK 1060/15- publikowane jak i wszystkie niżej powoływane wyroki NSA : orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie krąg stron postępowania należało ustalić na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomijając rozliczne ujęcia "interesu prawnego", którego wystąpienie jest konieczne w myśl art. 28 K.p.a. do uzyskania statusu strony, to niewątpliwie konieczne jest zawsze ustalenie konkretnego przepisu prawa, stanowiącego dla danego podmiotu źródło uprawnień bądź obowiązków związanych z przedmiotem postępowania w określonej sprawie. Nie można się jednak zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że w celu stwierdzenia, czy właściciel danej nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie legalności robót budowlanych w obiekcie położonym nawet w bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, wprowadzającego ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. Interes prawny może bowiem wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Po pierwsze, przepis art. 28 K.p.a. nie zawiera w tym zakresie żadnego ograniczenia, a po drugie, realizacja przez inwestora robót budowlanych wprost wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności nie tylko właściciela nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, lecz także właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tego rodzaju sprawach administracyjnych źródłem interesu prawnego mogą być zatem także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 Kc) i nie ma przy tym znaczenia, że ewentualne immisje na nieruchomość sąsiednią będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Zgodnie z art. 140 Kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 Kc właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 Kc miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 Kc. Każde zatem nawet niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Pogląd ten jest wyraźnie ugruntowany w orzecznictwie NSA (por. wyroki: z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2873/16, z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2603/16, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. II OSK 2969/13, z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2148/13). Odnosząc się do realiów tej sprawy stwierdzić należy, że inwestorzy i skarżąca kasacyjnie są właścicielami budynków mieszkalnych w zabudowie tzw. bliźniaczej. Sprawa dotyczy sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych w zakresie budowy instalacji gazowej, budowy instalacji elektrycznej, budowy instalacji ogrzewczych i robót budowlanych prowadzonych w obrębie ściany kominowej i kominów. Organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły fakt, że są to roboty mogące spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2017.1332.t.j.) . Skarżąca zresztą wskazywała na tę okoliczność w swoich pismach do organu nadzoru budowlanego domagając się kontroli robót budowlanych. Ze względu na specyfikę zabudowy bliźniaczej nie sposób więc przyjąć by przedmiotowe roboty budowlane nie ingerowały w prawo własności skarżącej kasacyjnie, tym bardziej że, jak wynika z ustaleń samych organów, część robót budowlanych stanowi ingerencję w konstrukcję wspólną budynków (ścianę kominową). Poza tym organy nadzoru budowlanego pominęły ten element sprawy administracyjnej, który jest związany z aspektem budowlanym wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422.t.j.) określającym m.in. warunki techniczne przewodów kominowych, wentylacyjnych, instalacji grzewczych wykonywanych w budynkach, a więc pominęły regulację prawa materialnego administracyjnego, z którego skarżąca może wywodzić swoje uprawnienia. Naruszenie przez organ art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a., przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi A. R. Uwzględniając tę skargę Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne dawały podstawę do przyznania skarżącej legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni, że A. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym legalności wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji oraz koszty postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a.