II SAB/Kr 157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. – M.S. sprawy ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy stwierdza, że bezczynność w przedmiocie udostępnienia akt sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę Akademii [....] w K. , w pkt I zobowiązał Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku strony skarżącej Akademii [....] w K. z dnia [....] grudnia 2014 r. o udostępnienie akt administracyjnych, w pkt II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujący opłatę od skargi i koszty zastępstwa radcowskiego w pełnej wysokości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, skarżąca Akademia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta K. w kwestii udostępnienia do wglądu akt sprawy. W ocenie strony skarżącej, bezczynność organu i przewlekłość postępowania polega głównie na niewydaniu przez skarżony organ postanowienia w sprawie odmowy udostępnienia wglądu pełnych akt sprawy pomimo upływu 5 miesięcy od dokonania czynności materialno-prawnej odmowy udostępnia tych akt pełnomocnikowi Akademii [....] ; oraz braku wydania postanowienia pomimo doręczenia mu blisko dwa miesiące temu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskazującego na obowiązek wydania takiego postanowienia (postanowienie z 17 marca 2015 r., nr [....] ). Prezydent nie zaskarżył aktu Kolegium Odwoławczego, był więc nim związany, a ponadto zajmował stanowisko, że w sprawie nie wydał postanowienia o odmowie przedstawicielowi Akademii [....] wglądu w akta sprawy. Ponadto niezależnie od formy odmowy udostępnienia akt sprawy, w ocenie skarżącej Akademii, odmowa ta nie była uzasadniona merytorycznie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Relacjonując przebieg postępowania w sprawie warunków zabudowy organ wskazał między innymi, że pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy W.Z. ograniczył granice terenu inwestycji planowanego zamierzenia, tj. zmienił przebieg granicy terenu po działce nr [....] i wycofał z terenu inwestycji działkę nr [....] . Tytuł inwestycji przyjął brzmienie: "Zagospodarowanie terenu – budowa zielonej ścieżki zdrowia oraz pasa zieleni na działkach nr nr [....][....] przy ul. [....] w K". W związku z ww. korektą wniosku, Akademii [....] z uwagi na brak interesu prawnego przestało przysługiwać uprawnienie do bycia stroną postępowania, o czym została poinformowana w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. W dniu 16 grudnia 2014 r. w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. już po otrzymaniu informacji, o której mowa powyżej stawił się P.B. , pełnomocnik Akademii [....] w celu zapoznania się z aktami sprawy. Z uwagi na fakt, że Akademii [....] przestał w przedmiotowym postępowaniu przysługiwać przymiot strony, pracownik Wydziału odmówił P>B. wglądu w akta sprawy, co zostało potwierdzone w protokole z dnia 16 grudnia 2014 r. W dniu 23 grudnia 2014 r. wpłynęło zażalenie Akademii [....] na protokół z dnia 16 grudnia 2014 r. w którym pracownik Wydziału odmówił udostępnienia akt przedmiotowej sprawy P.B. , z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Zażalenie wraz z ww. protokołem zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 2 lutego 2015 r., a akta sprawy zostały dosłane na wniosek Kolegium Odwoławczego w dniu 16 lutego 2015 r. W dniu 17 marca 2015 r., znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. Następnie Akademia [....] w K. złożyła zażalenia na bezczynność organu. W dniu 8 maja 2015 r., znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o uznaniu zażalenia na bezczynność organu I instancji za uzasadnione i wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy, tj. 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia organowi I instancji wraz z aktami sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podniesiono ponadto, że Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. zwrócił się pismem z dnia 27 maja 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z prośbą o wypożyczenie na okres 14 dni akt przedmiotowej sprawy w celu wykonania postanowienia Kolegium z dnia 8 maja 2015 r., znak: [....] , a także przygotowania odpowiedzi na wniesioną za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. skargę. Do dnia dzisiejszego Wydział nie uzyskał żadnej odpowiedzi w tej kwestii oraz nie otrzymał akt sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przy takim stanie faktycznym sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że od dnia 16 grudnia 2014 r. do daty wniesienia skargi, Prezydent Miasta K. był bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie akt sprawy. Nie zwalnia z bezczynności organu okoliczność wniesienia zażalenia wymaganego art. 37 § 1 K.p.a. Także i sytuacja przekazania akt do sądu administracyjnego nie może uzasadniać odmowy załatwienia wniosku. Prezydent Miasta K. mógł zwrócić się np. o wypożyczenie akt z sądu administracyjnego, bądź też pracownicy organu I instancji mogli swobodnie przeglądać akt w siedzibie Sądu lub sporządzić ich kserokopie. W tej sprawie zarzucana organowi bezczynność dotyczy kwestii wpadkowej, jaką jest odmowa udostępnienia akt administracyjnych. Załatwienie takiej sprawy nie wymagało przeprowadzania postępowania dowodowego w większym zakresie. Sąd przyjął, że tak długi okres prowadzenia postępowania w okolicznościach tej sprawy nie jest uzasadniony. Organ, odmawiając jakiegokolwiek podjęcia czynności w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych, naraża się na zarzut bezczynności, w sytuacji, gdy takie czynności powinien podjąć. Rozpoznanie zażalenia na bezczynność połączone z jego uznaniem i zobowiązaniem do wydaniu aktu lub podjęcia czynności jedynie stwierdza fakt, jakim jest bezczynność organu i dąży do jej zakończenia. Sąd przypomniał, że zakończenie postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych może zakończyć się w trojaki sposób: a) poprzez udostępnienie takich akt, b) poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia takich akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., c) poprzez umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia akt, jeżeli wniosek nie pochodziłby od strony (art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.). Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2679/11). Sąd podzielił pogląd, że art. 149 § 1 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę prawną zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność polega na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność stanowiła rażące naruszenie prawa albo nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie ze skargi na bezczynność organu administracyjnego sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza oceny czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego uznał, że bezczynność mimo naruszenia prawa, nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto stwierdził, że w tej sprawie odmowa udostępnienia akt nie przybrała żadnej formy procesowej, a tym samym brak podjęcia czynności takiej jak udostępnienie akt administracyjnych nie jest czynnością materialno-techniczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Akademia [....]w K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. i z art. 35 § 1-3 K.p.a. polegające na uznaniu, że bezczynność nastąpiła bez rażącego naruszenia prawa pomimo, że działanie organu naruszyło jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania, jak również naruszyło obowiązek odmownego rozstrzygania wniosku o udostępnienie akt w formie postanowienia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Sąd pierwszej instancji uznaje, że bezczynność, jaka miała miejsce, nastąpiła bez prażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 roku, II OSK 3072/15, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok w części w pkt II i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ocena Sądu I instancji co do tego, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, z uwagi na wady konstrukcyjne uzasadnienia w tym zakresie, nie poddaje się instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej. Ma zatem rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części nie zawiera wyjaśnienia powodów przyjęcia przez Sąd takiej oceny. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 335/11). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Co innego stwierdzona we wcześniejszym wywodzie Sądu bezczynność Prezydenta Miasta K., a co innego ocena tej bezczynności pod względem rażącego naruszenia prawa. Sąd nawet nie wyjaśnił jakie konkretnie przesłanki kryją się pod tym pojęciem, które zawiera art. 149 § 1 p.p.s.a., jak i nie odniósł tych przesłanek do konktetych okoliczności sprawy, tym bardziej, że stwierdził bezczynność organu. Dokonanie takiej oceny w odniesieniu do normy z art. 149 § 1 p.p.s.a. jest o tyle istotne, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Do przypadków rażącej bezczynności należy zaliczyć przede wszystkim zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyroki NSA: z 19 listopada 2014 r., I OSK 644/14; z 23 września 2014 r., I OSK 463/14). W tej sprawie, z uwagi na treść art. 149 § 1 p.p.s.a. wymagane jest zatem uwzględnienie charakteru sprawy, która co do istoty dotyczy kwestii incydentalnej, wpadkowej, a mianowicie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych, z uwzględnieniem charakteru art. 74 § 2 K.p.a., terminów i obowiązków wynikających z art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego sprawy, jaki legł u postaw stwierdzonej przez Sąd i niekwestionowanej aktualnie przez strony postępowania bezczynności Prezydenta Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględniając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu w/w wyroku, wyrazić należy ocenę, że bezczynność jakiej dopuścił się organ I instancji w odmowie udostępnienia akt sprawy administracyjnej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na taką ocenę ma wpływ zarówno długi, bo licząc do dnia wniesienia skargi ponad 5 miesięczny okres całkowitej bezczynności organu, jak również rodzaj sprawy, w której do bezczynności doszło. Należy przypomnieć, co wynika z rozważań sądu I instancji, że zakończenie postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych może zakończyć się w trojaki sposób: a) poprzez udostępnienie takich akt, b) poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia takich akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., c) poprzez umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia akt, jeżeli wniosek nie pochodziłby od strony (art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.). O ile w orzecznictwie rzeczywiście panowały rozbieżne poglądy, co do tego na jakiej podstawie prawnej ma być wydany akt administracyjny, w przypadku kiedy organ nie udostępnia akt administracyjnych podmiotowi, którego nie uznaje za stronę, o tyle niekwestionowanym i oczywistym jest pogląd, że w takiej sytuacji organ zawsze jest zobligowany do wydania aktu administracyjnego (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2008 r., II SA/Wr 324/08, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2008 r., I OSK 1081/08). Kwestia dostępu do akt administracyjnych oraz forma odmowy dostępu do akt, choć ma charakter incydentalny, to jednak jest zagadnieniem elementarnym dla organu administracyjnego. Ma ponadto istotne znaczenie z punktu widzenia strony, która w przypadku bezczynności organu ma zablokowany dostęp do akt toczącego się postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy należy też podkreślić, że Prezydent Miasta K. pozostawał w bezczynności także po wydaniu postanowienia SKO z 17 marca 2016 roku, nr [....] , mimo że z jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że jeśli organ I instancji uważa, że Akademii [....] w K. nie przysługuje przymiot strony, to ma obowiązek wydać postanowienie na podstawie art. art. 74 § 2 k.p.a. Tymczasem od wydania postanowienia przez SKO do chwili wniesienia skargi minęło ponad 2 miesiące, a Prezydent Miasta K. nadal pozostawał w całkowitej bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe oraz podzielając poprzednio wyrażone stanowisko Sądu I instancji, że nie usprawiedliwia organu okoliczność wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a także sytuacja przekazania akt, gdyż Prezydent Miasta K. mógł zwrócić się np. o wypożyczenie akt, bądź też pracownicy organu I instancji mogli swobodnie przeglądnąć akta poza siedzibą organu lub sporządzić ich kserokopie, wyrazić należy ocenę, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.