I OSK 1078/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 731/16 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. M. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2016 r., nr: [...]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wydaną w dniu [...] maja 2016 r. decyzją nr [...], Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1986 r. rep. A nr [...], położonej w [...] w pobliżu ul. [...] i ul. [...], oznaczonej uprzednio jako działki nr [...], [...] i [...]. Organ wskazał, że stan zagospodarowania nieruchomości, o której zwrot wnioskuje skarżący uniemożliwia jej zwrot z uwagi na znajdujące się na jej terenie elementy infrastruktury osiedlowej oraz zieleni, które niezbędne są dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Równocześnie organ w związku z cofnięciem wniosku przez stronę umorzył postępowanie dotyczące zwrotu działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wojewoda podniósł, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a skoro nieruchomość nie stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona to słuszne jest stanowisko organu I instancji odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że od momentu wywłaszczenia nieruchomość przeznaczona była pod zieleń osiedlową, co mieści się w jego ocenie w ramach celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył E. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu nie zgodził się on ze stanowiskiem organów. Wskazał, że jego zdaniem aż do 2008 r. teren spornej nieruchomości nie był zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Podniósł, że dopiero po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji w dniu [...] września 2008 r. rozpoczęto na terenie spornych działek budowę Parku "[...]". Powołując się na plany zagospodarowania przestrzennego wywiódł, że teren przeznaczony był pod usługi dzielnicowe, a nie jak twierdzi organ, osiedlowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wywiódł, że uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości zależne jest od ustalenia czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wskazał, że w jego ocenie przyjąć należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, niezależnie od terminu realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem sądu wojewódzkiego organy słusznie uznały, że w niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości w celu budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy [...] zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1986 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Bez znaczenia, zdaniem Sądu I instancji, na wynik sprawy jest okoliczność rozpoczęcia realizacji innej inwestycji publicznej na spornych działkach, gdyż cel wywłaszczenia podany w umowie z dnia [...] grudnia 1986 r. został zrealizowany. Ponadto Sąd wskazał, że na wskazanych działkach znajdują się elementy infrastruktury osiedlowej takie jak: ciągi piesze, podziemne sieci: wodna (z widocznym hydrantem), gazowa, kanał sanitarny, kanał deszczowy, które niezbędne są dla prawidłowego funkcjonowania osiedla. Dodatkowo teren ten pełni funkcję rekreacyjną dla mieszkańców osiedla "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ocenie realizacji celu publicznego – budowy osiedla mieszkaniowego – konieczne jest uwzględnienie nie tylko budowy bloków mieszkalnych, ale również infrastruktury osiedla, która niezbędna jest do prawidłowego jego funkcjonowania. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, że umiejscowienie na spornych działkach zieleni podyktowane ukształtowaniem terenu było świadomym zabiegiem, który wpływa na zachowanie walorów naturalnego środowiska przez zachowanie rzeźby terenu i istniejącej zieleni wysokiej. Podniósł, że w powyższej sprawie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Nie jest to jednak modyfikacja sprzeczna z przedstawionym w decyzji celem wywłaszczenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył E. M. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...]oraz poprzedzającą ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] i ich utrzymanie w mocy pomimo nieprawidłowości zastosowanej przez organy administracyjne wykładni przepisów prawa materialnego (art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 115, poz. 741 z późn. zmianami ) zwanej dalej u.g.n. oraz naruszenie przez WSA w Lublinie przepisów prawa materialnego to jest art. 136 ust. 1 i ust.3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię to jest nieuprawnione zastosowanie wykładni rozszerzającej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie czyli błąd subsumcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie art 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA w Lublinie niewłaściwej kontroli organu i stwierdzenie prawidłowości wadliwych rozstrzygnięć dokonanych przez Wojewodę Lubelskiego i Starostę [...] w oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez nieuchylenie przez WSA w Lublinie decyzji pomimo tego, że naruszono w nich przepisy prawa materialnego to jest przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a z uwagi na nieuchylenie decyzji pomimo istotnych naruszeń przez organy administracyjne przepisów postępowania w tym zwłaszcza art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. i nie wykazanie przez Sąd braku takich naruszeń; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a poprzez przyjęcie przez WSA w Lublinie stanu faktycznego nie wynikającego z dowodów zgromadzonych w sprawie, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny. Zarzucono nadto wadliwe uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis niektórych elementów stanu faktycznego, bez wskazania dlaczego inne elementy stanu faktycznego zostały w nim pominięte oraz istnienie w uzasadnieniu wyroku istotnych sprzeczności logicznych w rozumowaniu sądu. W związku ze wskazanymi naruszeniami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji organu I i II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto wniósł o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym o zasądzenie kosztów postępowania procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zagospodarowanie terenu działek przez urządzenie terenu zieleni publicznej miało miejsce po wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości. W ocenie skarżącego działania te nie powinny mieć wpływu na ocenę czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżący kasacyjnie podnosi również, że zagospodarowanie terenu pod park miejski stanowi realizację celu dzielnicowego a nie osiedlowego, który wskazano w decyzji wywłaszczeniowej oraz że działki nigdy nie zostały przekazane spółdzielni przez Gminę [...]. Ponadto wywodzono, że w sposób nieprawidłowy organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniły terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Wywodzono, że zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały oceny stanu sprawy w sposób zupełnie dowolny abstrahując od wniosków wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przekraczając w ten sposób zasadę swobodnej oceny dowodów. Ponadto skarżący kasacyjnie argumentował, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarto zakaz lokalizowania na przedmiotowej nieruchomości obiektów związanych z podstawową funkcją terenu, a tą funkcja jest przeznaczenie pod miejskie parki, skwery i zieleńce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji pomimo tego, że naruszono w nich przepisy prawa materialnego to jest przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami Przepis art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10). Autor skargi kasacyjnej nie powiązał bowiem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z naruszaniem konkretnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe okoliczności przesądziły o bezzasadności tak sformułowanego zarzutu. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 12 i 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie bowiem uznał, że dokonując oceny zgromadzanego materiału dowodowego organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów. Formułując powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej faktycznie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy, a dotyczące sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ograny w oparciu o zgromadzony i podany analizie materiał dowodowy przyjęły, że sporna nieruchomości została wykorzystana na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Na działkach tych zlokalizowano ciąg pieszy to jest schody i chodnik. Znajdują się na nich także nasadzenia 6 świerków. Przez działki te przechodzi podwójny kolektor deszczowy, kolektor sanitarny, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna i sieć gazowa. Obszar zajęty jest także pod koszoną zieleń. Podstawę do dokonania powyższych ustaleń stanowiły nie tylko protokoły oględzin, ale organ dokonał także oceny rysunku i tekstu Miejscowego Planu szczegółowego [...] - [...] zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz rysunku koncepcji programowo - przestrzennej osiedla "[...]" zatwierdzonej decyzją z dnia [...] maja 1986 r. Analiza tych dokumentów w ocenie organu potwierdziła, że w części teren ten miał być wolny od zabudowy. Wykazywanie w skardze kasacyjnej przeznaczania tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2002 r. nie może zostać uznane jako naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, to jest art. 7, 12 i 77 k.p.a. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło bowiem w 1986 r. Organy odniosły się więc do planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących czasu wywłaszczenia i oceniły, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Późniejsza zmiana planu miejscowego w odniesieniu do powyższej nieruchomości nie może mieć wpływu na wynik sprawy, o ile nieruchomość ta została wykorzystana na cel, dla którego została wywłaszczona. Wywodzenie i kwestionowanie w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania okoliczności, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla "[...]", a nie budowa obiektów i urządzeń obsługujących między innymi to osiedle, zmierza faktycznie do zakwestionowania prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Powyższe okoliczności wskazują na brak podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 12 i 77 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ administracji są prawidłowe, podając argumentację na poparcie tego twierdzenia. Skarżący kasacyjnie faktycznie próbuje w drodze powyższego zarzutu zakwestionować ustalenia faktyczne dokonane w sprawie, co nie jest dopuszczalne. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię to jest nieuprawnione zastosowanie wykładni rozszerzającej, stwierdzić należy że nie zasługuje on na uwzględnienie. W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należy zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy został on zrealizowany. Cel wywłaszczenia - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1986 r., w którym wyraźnie wskazano, że uzasadnieniem wywłaszczenia jest realizacja inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]". Podzielić należy zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przy realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców, to jest budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze, a także wodociągi, instalacje elektryczne, gazowe, sanitarne czy kanały deszczowe (por. wyroki: NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 610/15, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09). Skoro na przedmiotowej nieruchomości została usytuowana infrastruktura w postaci ciągów pieszych, schodów, częściowo zieleni oraz sieć wodna, gazowa, kanał sanitarny i kanał deszczowy stanowiące infrastrukturę osiedla "[...]" to stwierdzić należy, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przy czym zauważyć należy, że fakty, iż od 2008 r. nieruchomości ta została wykorzystywana dla celów urządzania parku nie ma wpływu na wynik toczącej się sprawy, albowiem, zrealizowanie celu wywłaszczenia a następnie wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, nie stanowi podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany a inne wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej w okresie późniejszym, jest prawnie irrelewantne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2008 r., I OSK 687/16). Nie można podzielić także argumentacji skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew jasnej i nie budzącej treści art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 nie uwzględnił przewidzianych tam upływów terminów. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanu faktycznego sprawy, a zgodnie z tymi ustalaniami cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla został zrealizowany jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W konsekwencji nie mógł być skuteczny zarzut nieterminowego zrealizowania celu publicznego, a co za tym idzie naruszenia art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1 u.g.n., który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., I OSK 3475/15). Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.