II SAB/Go 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Prezesa Związku Organizacji Pozarządowych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Związku Organizacji Pozarządowych do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. – w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza bezczynność Prezesa Związku Organizacji Pozarządowych, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Związku Organizacji Pozarządowych na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015r. W.S. zwrócił się do Prezesa Związku Organizacji Pozarządowych o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "kto, jaką funkcję pełnił w projekcie i na jaki cel wykorzystał środki przeznaczone na "koszt przejazdów służbowych..." dotyczy projektu Trampolina? 2014r. – 2800 km – 2340zł; 2015r. – 4800 – 4011 zł. Na jaki cel zostały przeznaczone środki w kwocie 1600 zł. Pozycja VII pkt 2 kosztorysu oraz na podstawie jakiego dokumentu z FIO ta zmiana została dokonana?". Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. W.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezesa Związku Organizacji Pozarządowych w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając skargę W.S. podał, iż w dniu 14 grudnia 2016r. złożył pisemną prośbę o udzielenie informacji dotyczącą realizacji projektu Trampolina, który jest finansowany z Funduszu Inicjatyw Społecznych czyli ze środków publicznych. O informację dotyczącą wydatkowania publicznych pieniędzy może zwrócić się każdy zainteresowany. Skarżący poinformował, iż do dnia składania skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi i wobec powyższego wniósł o nakazanie udostępnienia informacji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz wskazał, iż skarżący jest członkiem Zarządu Związku Organizacji Pozarządowych i jako członek Zarządu powinien był zapoznać się zarówno z umową jak i z kalkulacją kosztów zadania publicznego oraz w ustalonym czasie mógł dowiedzieć się komu wypłacono koszty. Zapoznanie takie powinno mieć miejsce podczas cyklicznych posiedzeń Zarządu lub terminie i miejscu uzgodnionym z Dyrektorem Biura ZOP. Oczywiste dla organu jest, że udostępnienie dokumentów nie może w sposób znaczący zorganizować pracy kilku osób, w tym dwóch osób zaangażowanych bezpośrednio w realizację programu Trampolina. Jednocześnie organ podał, iż skarżący myli się uznając, że nazwiska i inne dane osób, którym wypłacono koszty przejazdu stanowi informację publiczną. Obowiązujące organizację jaką jest Związek Organizacji zarządowych, znowelizowane w 2015 r. przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (art. 4 a, art. 4 b i art. 4 c) wskazują jakie informacje organizacji pozarządowych mają charakter informacji publicznej. Zdaniem organu informacją publiczną jest sposób wydatkowania przekazanych środków publicznych a nie nazwiska osób wynagradzanych. Takie dane są objęte ochroną przewidzianą w art. 23 i art. 26 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) informacja i publiczna nie może naruszać prywatności osób nie pełniących funkcji publicznych. Sprawę skargi W.S. rozpoznała Komisja Rewizyjna ZOP w dniu 24 czerwca 2016r. nie stwierdzając uchybień w pracy Zarządu i Biura ZOP. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, iż stosownie do art. 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje sytuacje, w jakich organizacja pozarządowa może być stroną w postępowaniu sądowo administracyjnym. W ocenie organu, w niniejszej sprawie Związek Organizacji Pozarządowych nie ma legitymacji biernej. W piśmie z dnia [...] lipca 2016r. skarżący podał między innymi, iż nie poinformowano go również o wynikach pracy Komisji Rewizyjnej ZOP, a stanowisko Komisji poznał z korespondencji przesłanej przez Sąd. Strona oświadczyła, iż nieudzielenie żadnej odpowiedzi w okresie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie informacji w jej ocenie wyczerpuje termin bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Związku Organizacji Pozarządowych w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015.2058 j.t.; dalej jako u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w przypadku, gdy nie udzielił stronie żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów tej ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec powyższego zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Art. 4 ust. 1 pkt 5 stanowiący podstawę do zakwalifikowania określonych podmiotów do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, przewiduje dwa alternatywne kryteria, tj. wykonywanie "zadań publicznych" lub "dysponowanie majątkiem publicznym". W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że Związek Organizacji Pozarządowych ma status organizacji pożytku publicznego wpisanej do centralnego rejestru organizacji pożytku publicznego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że jako organizacja pożytku publicznego, a więc prowadząca działalność pożytku publicznego, wykonuje zadania publiczne. Jest zatem podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto realizując program Trampolina" Związek Organizacji Pozarządowych dysponował środkami publicznymi, co mieści się w pojęciu "dysponowania majątkiem publicznym" - art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.), organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, które: 1) wykonują zadania publiczne, lub 2) dysponują majątkiem publicznym - udostępniają informację publiczną na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Natomiast art. 4b i 4c tej ustawy stanowią, że udostępnianie informacji publicznej następuje: 1) poprzez ogłaszanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662 oraz z 2015 r. poz. 1240), albo 2) poprzez ogłaszanie informacji publicznej na stronie internetowej organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 4a, albo 3) na wniosek na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w zakresie nieuregulowanym w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, do udostępniania informacji publicznej przez organizacje pożytku publicznego stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Związek Organizacji Pozarządowych był zatem jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji zatem zobowiązany do działania na podstawie art. 4b pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu braku legitymacji po stronie skarżonego podmiotu należy wskazać, że skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność jest przedmiotem skargi, a więc strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 p.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na taką jednostkę nałożyć obowiązki, skierować nakazy wynikające z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma wyłącznie rodzaj prowadzonej działalności. Na potrzebę modyfikacji reguł, oceny zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania przed sądem administracyjnym, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, cbois. nsa.gov.pl). W związku zatem ze specyfiką spraw dotyczących bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, należało przyjąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ma zdolność sądową w tych sprawach podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a więc w niniejszej sprawie Prezes Związku Organizacji Pozarządowych. Rozważając z kolei czy żądane przez skarżącego informacje w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. posiadają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zauważyć, iż wniosek skarżącego dotyczył konkretnych wydatków poniesionych przez Związek w związku z realizacją programu "Trampolina" Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację publiczną stanowią również dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Pojęcie majątku publicznego obejmuje także wydatkowanie środków publicznych, do których należy zaliczyć wydatki opisane w treści wniosku. Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji ( por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2508/12, cbois. nsa.gov.pl ). Nie ma racji podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji z uwagi na fakt, iż skarżący jest członkiem zarządu. W związku ze specyfiką spraw dotyczących bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, nie można pozbawić strony skarżącej prawa do ochrony jej praw tylko dlatego, że pełni jakąś funkcję w podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie (por. wyroki NSA m.in.: z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1585/13, z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13, z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2137/13, z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2400/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3026/13, z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3031/13, z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3036/13, cbois. nsa.gov.pl). Po rozstrzygnięciu, iż żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, należy poddać ocenie, czy podmiot ten dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie wskazywał, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym winien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie jest trafny podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut, iż żądane informacje nie mogły być udzielone z uwagi na treść art. 5 u.d.i.p. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl ust. 2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. W sytuacji, gdy dokumenty zawierające takie dane mają zostać udostępnione, należy usunąć z nich takie elementy poprzez ich anominizację. W razie zaś uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por.: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 933/11; oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Bk 967/12, cbois. nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uważał, iż żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi o bezczynności podmiotu. Nie był również trafny podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, że udzielenie informacji wymagałoby pracy kilku osób. Pomijając już kwestię wykazania tej okoliczności, należy zauważyć, że jeżeli podmiot do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej uważa, że dotyczy on informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w treści wniosku brak wykazania istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, to podmiot powinien wskazać jaki nakład sił i środków konieczny jest do wytworzenia żądanej informacji przetworzonej oraz wezwać wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżącemu nie udzielono informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, ani nie wezwano do wykazania istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego z uwagi na przetworzony charakter żądanej informacji, to należy stwierdzić, że Prezes Związku Organizacji Pozarządowych dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać podmiot do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015r. w terminie 14 dni, przy czym termin ten należy liczyć od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że podmiot dopuścił się bezczynności, przy czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd miał na względzie fakt niezałatwienia wniosku skarżącego przez prawie rok. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącą składa się opłata w wysokości 100 zł ustalona zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).