II OSK 2416/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1427/16 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1427/16, oddalił skargę D.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania J.W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z [...] sierpnia 2012 r., nakazującą J.W., doprowadzenie schowka (przynależnego do mieszkania nr [...]) do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, poprzez rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części schowka o wym. 2m x 2,3m, wys. ok. 3m, na tarasie dachowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T. D.W. wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z [...] listopada 2012 r., wnosząc o jej uchylenie i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wskazała, że jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości od [...] grudnia 2009 r. Jako współwłaściciel nieruchomości powinna brać w nim udział, ale bez swojej winy została pominiętą i pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W dniu [...] lutego 2015 r. powzięła wiadomość o postępowaniu administracyjnym toczącym się przeciwko jej mężowi J.W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 104 i art. 150 § 1 w zw. z art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej w skrócie "k.p.a."), po uprzednim wznowieniu postępowania stwierdził, że ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wskazał nadto, że nie może uchylić ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania J.W. i D.W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.W. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7; art. 75 § 1 oraz 77 § 1 w zw. z art. 85 i art. 86; art. 78 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 150 § 2 k.p.a.; art. 3 pkt 6; art. 48 ust. 1 i 4; art. 3 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22, art. 30 ust. 1 pkt 2b i 4; art. 48 ust. 2 Pr. bud. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Zdaniem Sąd, zarzut naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. jest niezasadny, ponieważ sformułowanie "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu", zawarte w art. 150 § 2 k.p.a. należy interpretować jako odesłanie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. [...] WINB zasadnie wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...] listopada 2012 r., albowiem jak wynika z aktu notarialnego skarżąca posiada udział wynoszący 3/10 części we współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w T. oraz udział w wysokości 13680/1380729 w częściach wspólnych budynku i urządzeniach nie służących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali i w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem. Zatem D.W. posiadała status strony w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu dotyczącym schowka przynależnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w T. W związku z powyższym zaistniała przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie decyzja [...] WINB z [...] listopada 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB Powiatu Grodzkiego w T. z [...] sierpnia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie jak podkreślił Sąd I instancji istotne było, że wspomniana decyzja z [...] listopada 2012 r., była przedmiotem weryfikacji przez NSA, który wyrokiem z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1725/13, oddalił skargę kasacyjną J.W. od wyroku WSA w Bydgoszczy z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 72/13. W wyrokach tych Sądy obu instancji stwierdziły, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż w sprawie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. J.W. rozbudował pomieszczenie (schowka), którego wymiary zgodnie z projektem budowlanym wynosiły ok. 1 x 1 m, uzyskał w ten sposób kuchnię letnią, sanitariat oraz saunę. Rozbudowana część osiągnęła wymiary: szer. 2 m, dł. 2,30 m i wys. ok. 3 m. Zwiększono powierzchnię zabudowy, długość i wysokość istniejącego wcześniej pomieszczenia schowka, zwiększyła się powierzchnia użytkowa i kubatura obiektu, co pozwala zakwalifikować ten rodzaj robót budowlanych do rozbudowy budynku mieszkalnego. Rozbudowanie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) i nieskorzystanie z prawa do legalizacji obiektu doprowadziło do zastosowania art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie powołał art. 170 p.p.s.a. Sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, istnieje obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Podsumowując Sąd uznał, że nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego obrazy przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D.W. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 91 § 2 p.p.s.a. z uwagi na brak zawiadomienia prawidłowo umocowanego pełnomocnika strony o terminie posiedzenia jawnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 maja 2017 r., wskutek czego uniemożliwiono skarżącemu obronę swoich praw na rozprawie, co doprowadziło do oddalenia skargi i w konsekwencji stanowi przesłankę nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze do Sądu I instancji, dlatego też ocena stanu faktycznego budzi uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez Sąd została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. i art. 86 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 i 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 3 w/w ustawy poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i procesowe oraz, czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, tj. naruszenie art. 2 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem w/w Sąd wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadmistracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy posługiwał się w sprawie informacjami nierzetelnymi i dyskryminującymi skarżącego kasacyjnie jako obywatela RP, w szczególności pomijał w sposób milczący wnioski dowodowe składane przez pełnomocnika skarżącego, w szczególności wniosek o przesłuchanie strony skarżącej i ponowne oględziny nadbudowanego schowka, co doprowadziło do zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparty został na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie upatruje wystąpienia rozważanej przesłanki w fakcie niezawiadomienia o terminie posiedzenia jawnego przed Sądem I instancji prawidłowo umocowanego pełnomocnika, co świadczy o naruszeniu art. 91 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy tego wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Omawiane pojęcie może odnosić się do różnych stanów faktycznych. Generalnie jednak rzecz ujmując, należy przyjąć, że pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast znaczenia w tym zakresie, czy pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, czy nie. Pozbawienie strony możności obrony jej praw powoduje zatem nieważność postępowania między innymi w sytuacji niezawiadomienia strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Ten sam skutek należy też odnieść do niezawiadomienia o rozprawie pełnomocnika strony, chociażby w stosunku do niej samej sąd dopełnił takiego obowiązku. Zawiadomienie o terminie rozprawy tylko strony i nieobecność na niej ustanowionego pełnomocnika, którego o terminie rozprawy nie zawiadomiono, oznacza pozbawienie strony możności obrony jej praw i stanowi podstawę nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 września 2014 r., II OSK 589/13 - Lex nr 1572769, 2 września 2016 r., II OSK 3307/14 - Lex nr 2143549, 11 lutego 2014 r. II OSK 2175/12 – Lex nr 1497920, 20 grudnia 2011 r. II GSK 2294/11 – Lex nr 1151703, 21 października 2014 r. I OSK 1793/14 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy skarżąca na etapie postępowania zażaleniowego od postanowienia Sądu I instancji z 24 listopada 2016 r. odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego A.S. Z treści pełnomocnictwa, udzielonego [...] grudnia 2016 r. (k. 45 akt sądowych) wynika, że obejmowało ono umocowanie do reprezentowania skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt VII SA/Wa 1427/16 oraz do występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z 15 marca 2017 r. o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] maja 2017 r. zawiadomiono skarżącą D.W., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J.W. i Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] T. Jak wynika z protokołu rozprawy z [...] maja 2017 r., na posiedzeniu przed Sądem I instancji żadna ze stron postępowania nie stawiła się, a Przewodniczący składu orzekającego uznał, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy. Po zamknięciu rozprawy został wydany zaskarżony wyrok. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności uznać należy, że pełnomocnik skarżącej nie został powiadomiony o terminie rozprawy i tym samym nie mógł w niej uczestniczyć. W rezultacie skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest uwzględnić z urzędu, niezależnie od sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stwierdzenie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I instancji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.