II SA/Gd 518/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2016 roku, nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 22 grudnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej w skrócie jako "u.g.n."), Starosta - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku L. K. i K. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, orzekł o odmowie zwrotu na rzecz L. K. oraz K. P. nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..].. W toku postępowania organ ustalił, że 15 maja 1992 r. w Urzędzie Miejskim odbyły się rokowania, w trakcie których uzgodniono cenę nabycia nieruchomości, a następnie aktem notarialnym z 9 lipca 1992 r., Rep. [..] A. P. sprzedała Gminie Miasta nieruchomość położoną w W., oznaczoną ewidencyjnie jako działki o numerach: [..]-[..] obręb [..], dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy księga wieczysta nr KW [..]. W dniu 26 sierpnia 2013 r. organ dokonał oględzin tych nieruchomości, podczas których komisja stwierdziła, że działka nr [..] stanowi działkę niezagospodarowaną, nieogrodzoną i niezabudowaną, porośniętą trawą i chwastami. Ponadto na rozprawie z 30 września 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców stwierdził, że cel wywłaszczenia – choć nie został wskazany w akcie notarialnym – to wynika z uchwały Rady Miasta z 29 maja 1992 r., upoważniającej Zarząd Miasta do nabycia nieruchomości przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe oraz z decyzji Urzędu Miejskiego z 11 sierpnia 1986 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..]" w W. Ustosunkowując się do tego stwierdzenia przedstawiciel Urzędu Miasta oświadczył, że nabycie nastąpiło do zasobu gruntów, a nie na konkretny cel publiczny. Ponadto z żadnych dokumentów nie wynika, że miała to być realizacja przez Gminę całego osiedla "[..]". Decyzją z 27 lutego 2015 r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania L. K. i K. P. od decyzji Starosty z 6 lutego 2014 r. o odmowie zwrotu na rzecz odwołujących się działki nr [..], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji winien m.in. w sposób jednoznaczny określić, czy działka nr [..] wchodzi w całości w skład dawnej działki nr [..] oraz wyjaśnić podstawy uznania nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla "[..]" i jego ewentualnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, a także ustalić okoliczności zbycia udziałów w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta - na podstawie wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych z 8 maja 2015 r. ustalił, że działka nr [..] stanowiła drogę - ul. N., a powstała w wyniku podziału działki nr [..], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta nr [..] z 30 grudnia 2008 r. Wskazując na treść art. 136 ust. 3 i art. 4 pkt 4 u.g.n. organ stwierdził, że A. P. nie może zostać uznana za poprzedniego właściciela w rozumieniu ww. przepisów, gdyż prawo własności nie zostało odebrane jej pod rygorem wywłaszczenia, a nabyte "w związku z zainteresowaniem sprzedażą Miastu". Nie przysługuje jej zatem, ani jej następcom prawnym, prawo do żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. Organ wskazał, że aktem notarialnym Rep. A [..] z 9 lipca 1992 r. przedmiotowa nieruchomość została nabyta do zasobu gruntów Gminy Miasta przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe. Choć zgodnie z § 2 umowy sprzedaży wskazano, że nabycie następuje do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ulicy C., to konkretny cel nabycia nieruchomości nie został wskazany. Także umiejscowienie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w jednostce przeznaczonej pod ulice dojazdowe do zabudowy jednorodzinnej, nie oznacza - zdaniem organu - że na taki cel została nabyta. Okoliczność ta nie stanowi także samoistnej przesłanki zarówno do orzekania o jej wywłaszczeniu, jak i do odmowy jej zwrotu, bowiem podstawowym dowodem uznania, że nieruchomość jest niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - może być tylko decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji bądź decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazał organ materiał dowodowy zebrany w rozpatrywanej sprawie wskazuje natomiast, że w dacie wykupu przedmiotowej działki nie było ważnej decyzji lokalizacyjnej. W dalszej kolejności organ stwierdził, że podstaw do ustalenia celu nabycia nie daje także decyzja z 11 sierpnia 1986 r., nr [..] zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..]" w W. Decyzja ta została wskazana w akcie notarialnym Rep. A [..] jako akt ustalający miejsce i warunki realizacji planu realizacyjnego osiedla, stosownie do treści obowiązującego w chwili jej wydania § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48). Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1981 r., nr 38, poz. 229, ze zm.), ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z uwagi na to, że w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, że inwestor wniósł o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę - organ uznał, że decyzja z 11 sierpnia 1986 r. utraciła ważność przed zawarciem umowy sprzedaży. Z powyższych ustaleń organ wywiódł, że skoro w akcie notarialnym brak jest ścisłego określenia celu nabycia nieruchomości, ani nie wynika on z innych okoliczności sprawy - to znaczy, że nieruchomość została nabyta do zasobu nieruchomości Gminy Miasta i w dniu nabycia nie była niezbędna na jakikolwiek cel publiczny. Również brak jakichkolwiek działań po wykupie, zmierzających do realizacji konkretnej inwestycji np.: pozwolenia na budowę, decyzji lokalizacyjnej, potwierdza, że Gmina nie miała zamiaru realizować inwestycji. Starosta wyjaśnił nadto, że tylko nabycie nieruchomości pod groźbą wywłaszczenia i na konkretny cel może uprawniać do jej zwrotu. W tym zakresie uznał jednak, że nawet gdyby ustalono, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cel publiczny, oraz że A. P. została pozbawiona prawa własności wbrew własnej woli – to i tak należałoby odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na sprzeczność z ustawą o drogach publicznych. Zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego, Starosta wystąpił także do wnioskodawców o jednoznaczne określenie, czy wnioskiem jest objęty zwrot całej nieruchomości czy tylko w zakresie udziału Gminy Miasta w 1/10 części prawa, oraz ponownie dokonał ustaleń dotyczących stron postępowania, zgodnego z rzeczywistym stanem formalnoprawnym i powiadomił wszystkich o toczącym się postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ ustalił poza tym, że obecnie Gmina Miasta posiada jedynie udział wynoszący 1/10 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Potwierdzają to zgormadzone w sprawie akty notarialne, które świadczą o zbyciu przez Gminę części udziałów, co uniemożliwia realizację roszczenia o zwrot całej nieruchomości. Stwierdził też, że podważenie czynności prawnej, na mocy której Gmina utraciła władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym działka nie jest własnością Gminy i z tego powodu nie mogłaby być zwrócona. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. i K. P. wniosły o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: 1) art. 4 pkt 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że wnioskodawcy nie są podmiotami uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości nabytych przez Gminę Miasta w drodze umowy z dnia 9 lipca 1992 r. oraz uznanie, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie znajduje zastosowania do nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej w skrócie jako "ustawa wywłaszczeniowa"); 2) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej w skrócie jako "k.p.a."), poprzez zaniechanie przez organ pierwszej instancji wnikliwego rozpatrzenia i analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów w postaci: a) decyzji Urzędu Miasta z 21 grudnia 1989 r., nr [..] zatwierdzającej projekt podziału działki [..], b) decyzji Urzędu Miasta z 10 stycznia 1990 r., nr [..] zatwierdzającej projekt podziału działki [..] i [..], c) pisma Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego z 26 października 1989 r. dotyczącego rokowań w sprawie wykupu gruntów osiedla "[..]", d) notatki służbowej z dnia 15 maja 1992 r. w sprawie wykupu od A. P. terenów przeznaczonych pod osiedle "[..]"; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie prawnej organ pierwszej instancji uznał, że zwrot przedmiotowej nieruchomości byłby sprzeczny z ustawą o drogach publicznych, co uniemożliwia uznanie, że zaskarżona decyzja zawiera w swej treści wyjaśnienie podstawy prawnej jej podjęcia. Uzasadniając tak skonstruowane zarzuty odwołujące się stwierdziły, że ustalanie przez organ pierwszej instancji zgodności lub sprzeczności zbycia nieruchomości z wolą jej poprzedniego właściciela jest prawnie indyferentne, a tym samym wykładnia art. 4 pkt 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zastosowana przez organ pierwszej instancji jest sprzeczna z elementarnymi zasadami wykładni językowej i systemowej norm prawnych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. strony wskazały, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odwołania do treści istotnych dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania, tj. decyzji Urzędu Miasta z 21 grudnia 1989 r., nr [..] zatwierdzającej projekt podziału działki [..], decyzji Urzędu Miasta z 10 stycznia 1990 r., nr [..] zatwierdzającej projekt podziału działek nr [..] i nr [..], pisma Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego z 26 października 1989 r. dotyczącego rokowań w sprawie wykupu gruntów osiedla "[..]" oraz notatki służbowej w sprawie wykupu od A. P. terenów przeznaczonych pod to osiedle. Tymczasem treść zarówno decyzji Urzędu Miasta z dnia 21 grudnia 1989 r., jak i decyzji z dnia 10 stycznia 1990 r. pozostaje w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji, co do utraty ważności decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 11 sierpnia 1986 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..]". Decyzja ta była bowiem expressis verbis podstawą wydania powyższych decyzji zatwierdzających projekty podziału działek. Pomimo zatem upływu ponad 3,5 roku od momentu wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla "[..]" była ona nadal ważna i stosowana przez Gminę. Gdyby doszło do utraty ważności tej decyzji, to dokonany podział nieruchomości należącej do A. P. nie musiałby być z nią zgodny. Strony podkreśliły także, że to sama właścicielka wystąpiła do Urzędu Miejskiego o podział należących do niej działek, mając świadomość, że część z nich została objęta decyzją z dnia 11 sierpnia 1986 r. i najpewniej zostanie w najbliższym czasie wywłaszczona dla celów realizacji osiedla "[..]". W konsekwencji, ustalenie przez organ pierwszej instancji, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla utraciła ważność, jest niezgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Odwołujące się zwróciły także uwagę, że notatka służbowa w sprawie wykupu od A. P. terenów przeznaczonych pod osiedle "[..]", została oceniona przez organ jedynie w kontekście woli zbycia tej nieruchomości przez właścicielkę, natomiast organ – analizując ten dokument - nie wziął pod uwagę, że gdyby - jak przyjął organ pierwszej instancji - decyzja o realizacji inwestycji pod tą nazwą utraciła ważność 5 lat wcześniej, to brak byłoby podstaw do prowadzenia przez Gminę w okresie 1989-1992 r. negocjacji w celu nabycia terenów "[..]". Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda - decyzją z 11 sierpnia 2016 r., nr [..] - wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa, obecnie istniejąca działka nr [..], która powstała w wyniku podziału działki nr [..], nie została objęta decyzją administracyjną o wywłaszczeniu, lecz została nabyta przez Gminę Miasta w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, co potwierdza zebrany materiał dowodowy. Podczas zawierania umowy sprzedaży przedłożono bowiem uchwałę Rady Miasta z 29 maja 1992 r., nr XXIII//279/92 wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem gminy mogły tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ustawa wywłaszczeniowa w nowy sposób uregulowała kwestię zapewnienia działek budowlanych dla osób fizycznych, realizujących budownictwo mieszkaniowe na własne potrzeby, dopuszczając w art. 50 ust. 1 pkt 3 wywłaszczenie na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, których granice miał ustalać miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 1 tej ustawy). W niniejszej sprawie właśnie na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej Prezydent Miasta wydał 6 grudnia 1988 r. zarządzenie nr [..] określające granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W § 1 tego zarządzenia określono działki, które zostały objęte tymi granicami, w tym wskazano działkę nr [..], stanowiącą własność A. P. Następnie - decyzją z 21 grudnia 1989 r., nr [..] zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] na działki o numerach: [..]-[..]. Organ dodał, że o przeprowadzeniu obowiązkowych w świetle art. 53 ustawy wywłaszczeniowej rokowań świadczy treść pisma z 28 października 1989 r. zawiadamiającego A. P. o rokowaniach oraz notatka z 15 maja 1992 r. w sprawie wykupu terenów "[..]". W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że określając cel, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, ustalono na podstawie dokumentów archiwalnych, że działka nr [..] (w wyniku podziału której powstała m.in. działka nr [..]) była przeznaczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Z przedłożonej organowi pierwszej instancji mapy - stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z 11 sierpnia 1986 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla - wynika bowiem, że cały jej obszar był podzielony na działki, na których miały zostać wybudowane domy jednorodzinne, co jest zgodne z definicją skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Ponadto planowane były drogi. Nie jest możliwe jednak dokładne ustalenie, co miało być usytuowane na obecnej działce nr [..] - droga czy dom. Z materiału dowodowego, w tym z protokołu oględzin nieruchomości z 26 sierpnia 2013 r., wynika jedynie, że planowane osiedle "[..]" nie powstało, zaś okoliczność ta w opinii organu oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jednocześnie, w kwestii ważności decyzji z 11 sierpnia 1986 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla "[..]" organ przyjął, że kwestia ta jest dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez znaczenia z uwagi na odrębny tryb tego postępowania i postępowania dotyczącego utraty mocy tego planu. Mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 (OTK-A 2015/7/101), organ odwoławczy uznał, że skoro możliwy jest zwrot udziału w prawie własności nieruchomości w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nie zostanie złożony przez wszystkich uprawnionych, to analogicznie należy uznać, że możliwy jest zwrot udziału w prawie własności nieruchomości w sytuacji, gdy tylko część tego prawa przysługuje Gminie. W konsekwencji, w związku z brakiem realizacji celu wywłaszczenia, udział Gminy Miasta wynoszący 1/10 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, może zostać zwrócony wnioskodawczyniom. W odniesieniu do pozostałych 9/10 udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, przysługujących osobom trzecim, uznać należy, że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w tej części (udziału 9/10), z uwagi na fakt, że Gmina nie dysponuje tytułem prawnym do tejże nieruchomości w tej części. W tej kwestii Wojewoda powołał się także na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Wojewoda wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji winien jednoznacznie ustalić, czy działka nr [..] wchodzi w skład drogi publicznej w znaczeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. - dalej jako "u.d.p.") - w całości lub w części, zaś potwierdzenie tych okoliczności powinno skutkować odmową zwrotu ww. działki lub jej części. W zaskarżonej decyzji Starosta– bez uprzedniej analizy – przyjął bowiem, że droga znajdująca się na terenie przedmiotowej działki jest drogą publiczną. Tymczasem - zdaniem organu II instancji - ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość w ogóle stanowiła drogę w znaczeniu u.d.p. Organ odwoławczy uznał również, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania konieczne jest także z tego względu, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotny dowód stanowi operat szacunkowy. Jednakże sporządzenie tego dokumentu na etapie postępowania odwoławczego, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania sformułowaną w art. 15 k.p.a. Oceniając materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji Wojewoda wskazał ponadto, że w większości stanowiły go nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów - poczynając od dokumentów stwierdzających następstwo prawne wnioskodawców po byłej właścicielce po dokumenty związane z wywłaszczeniem. Jedynymi dokumentami, które zostały uwierzytelnione są: zarządzenie nr [..] Prezydenta Miasta z 6 grudnia 1988 r. oraz zarządzenie nr [..] Naczelnika Miasta z 25 października 1984 r. Organ dodał, że pismem z 22 lipca 2016 r. zawiadomił stronę postępowania – A., której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe – służebność przesyłu ustanowiona na przedmiotowej nieruchomości, której organ pierwszej instancji powinien zapewnić czynny udział przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Miasta wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 11 sierpnia 2016 r., zarzucając jej naruszenie art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda dokonał ustaleń tożsamych z ustaleniami organu pierwszej instancji, tj. że nabyty grunt na dzień zawarcia umowy sprzedaży był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dlatego też – w ocenie skarżącej - prawidłowy był wniosek organu pierwszej instancji, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, gdyż ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym na dzień sprzedaży nieruchomości - nie przewidywała wywłaszczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Ponadto A. P. sprzedała nieruchomość Gminie Miasta z własnej woli, za cenę rynkową na cele inwestycyjne Gminy, które nie miały charakteru celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszo-instancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione powyżej uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie, że w tej sprawie zasadne było wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy wniosku o zwrot na rzecz L. K. i K. P. wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..], obręb [..] w W. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na stwierdzone następujące uchybienia: 1) niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym A., której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe – nieodpłatna i ustanowiona na działce nr [..] w W. na czas nieokreślony służebność przesyłu, co przesądza – zdaniem organu odwoławczego – o pominięciu ww. Spółki jako strony niniejszego postępowania, 2) brak prawidłowego zebrania materiału dowodowego w postępowaniu, w szczególności oparcie istotnych ustaleń faktycznych dotyczących stosunków własnościowych związanych z analizowaną nieruchomością – w tym zbycia udziałów – oraz następstwem prawnym wnioskodawców jako uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości - na kserokopiach dokumentów, niepoświadczonych za zgodność z oryginałem, 3) brak prawidłowych ustaleń organu I instancji w kwestii analizy, czy na działce nr [..] w W. znajduje się droga i czy stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; w skrócie jako "u.d.p."), co w razie pozytywnego ustalenia powinno skutkować – w ocenie organu odwoławczego – odmową zwrotu nieruchomości, 4) brak sporządzenia operatu szacunkowego przez organ I instancji, wpływającego bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia i stanowiącego istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którego sporządzenie na etapie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne z uwagi na sprzeczność z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu, powyższa ocena organu odwoławczego znajduje oparcie w dyspozycji zastosowanego przez organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 138 § 2 k.pa. W konsekwencji, należy zgodzić się z ustaleniami kwestionowanej decyzji, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez starostę, nie ustalono istotnych okoliczności sprawy. Materialnoprawne granice orzekania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zakreśla zasadniczo rozdział 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, powoływanej dalej jako "u.g.n."), którego przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie więc z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są zatem do ustalenia dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel. Cel ten daje bowiem uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika jednocześnie założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten powinien wynikać. Jednak, o ile decyzja o wywłaszczeniu (akt wywłaszczeniowy) tego nie czyni - cel ten ustala się na podstawie innych dowodów, aktów czy też czynności. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w związku z wywłaszczeniem. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika w tym zakresie, że w pierwszej kolejności organ powinien wziąć pod uwagę dowody, w tym dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn.. akt I SA/Wa 1873/11, www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowa nieruchomość została sprzedana przez A. P., w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 9 lipca 1992 r., nr Rep. A [..], Gminie Miasta. Umowa zawarta została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"). W ww. umowie nie określono w sposób jednoznaczny celu, który stanowił podstawę nabycia nieruchomości przez Gminę Miasta. Sytuacja taka jednak, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie zwalania organów administracji z obowiązku ustalenia takiego celu, a przede wszystkim wnikliwego zbadania, czy nieruchomość ta została nabyta na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Podstawą takich ustaleń winny być przede wszystkim dokumenty towarzyszące zawarciu tej umowy, która – według wnioskodawców, stanowić miała akt wywłaszczenia. Dlatego też prawidłowe zgromadzenie i przeanalizowanie tych dokumentów jest w przedmiotowej sprawie tak istotne. Jednocześnie, co również istotne w niniejszej sprawie, a na co powoływał się organ I instancji, wnikliwego ustalenia wymagało, czy na przeszkodzie ewentualnemu zwrotowi przedmiotowej nieruchomości lub jej części nie stoją przepisy ustawy o drogach publicznych, bowiem w ocenie organu I instancji przez działkę nr [..] w W. przebiega droga publiczna. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika natomiast, że zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, niepubl.). Ten wyjątek w zakresie analizy przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest konsekwencją uznania szczególnego statusu dróg publicznych w kontekście praw własności do nich przysługujących. Skoro bowiem z art. 2a u.d.p. wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te - jako istniejące drogi publiczne - wraz z zajętymi pod te drogi gruntami, nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a u.d.p. uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także więc w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwa C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 1043). W konsekwencji zatem, zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1177/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, zasadniczą kwestią, objętą niewątpliwie zakresem niniejszego postępowania administracyjnego, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy na nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot, została utworzona droga publiczna, przy czym ustalenia te powinny być dokonane zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ustalenie organu I instancji, że przez przedmiotową nieruchomość przebiega droga publiczna, jest dowolne i niepoparte dokumentacją zawartą w aktach administracyjnych, a w konsekwencji - nie uprawnia do uznania, że choćby na części działki nr [..] w W. znajduje się obecnie droga publiczna. Wyłączenie zaś z obrotu cywilnoprawnego przewidziane w art. 2a u.d.p. odnosi się wyłącznie do dróg publicznych, a więc nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie ruchu drogowego (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I CSK 293/11, LEX nr 1108498) i które istnieją w tym stanie w dniu orzekania przez organ rozpoznający wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Za prawidłowe należy również uznać stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie konieczności uzupełnienia kręgu stron niniejszego postępowania o A., której – jak wynika z akt sprawy - przysługuje do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem ograniczone prawo rzeczowe – ustanowiona na działce nr [..] na czas nieokreślony służebność przesyłu. Co do zasady w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stronami są jej poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy. Nie wyklucza to jednak uznania za stronę tego postępowania innych podmiotów, których interesu prawnego dotyczy przedmiotowe postępowanie (art. 28 k.p.a.). W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo przyjął, że wynik niniejszego postępowania może oddziaływać na prawa i obowiązki A., której służy tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Fakt posiadania prawnorzeczowego tytułu w postaci służebności przesyłu w odniesieniu do nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, przesądza bowiem o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu. Brak zawiadomienia podmiotu, któremu ten interes przysługuje, o takim postępowaniu i niezapewnienie mu możliwości wzięcia w nim czynnego udziału przesądza jednocześnie o naruszeniu przez organ I instancji art. 28 k.p.a. w związku z art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie w analizowanych okolicznościach art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. W realiach niniejszej sprawy służebność przesyłu przysługująca A., będąca wynikiem stosunku prawnorzeczowego odnoszącego się do przedmiotowej nieruchomości, skutkuje bowiem koniecznością uznania ww. Przedsiębiorstwa za stronę tego postępowania. Odnosząc się do kolejnej kwestii, leżącej u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji z przekazaniem do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a związanej z koniecznością uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego o oryginalne dokumenty, bądź kopie dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem, należy wskazać, że również to stanowisko organu odwoławczego jest zasadne. Podstawą decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji był w zasadzie przede wszystkim szereg kserokopii dokumentów, w tym dokumentów stanowiących podstawę stwierdzenia następstwa prawnego wnioskodawców po byłej właścicielce nieruchomości. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena zasadności dowodów i ich znaczenia dla postępowania pozostaje w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne (art. 76 k.p.a.), podobnie jak i ocena wiarygodności i mocy dowodowej zebranych w sprawie materiałów (art. 80 k.p.a. - zasada swobodnej oceny dowodów) w świetle normy prawa materialnego. Podstawowym zadaniem organu jest zatem ustalenie, które fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 507/95, LEX nr 27107). Przypomnieć również należy, że ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. nr 216, poz. 1676) wprowadzony został art. 76a k.p.a., który wprawdzie ma odniesienie do stron postępowania, ale niewątpliwie powinien też rzutować na ocenę obowiązków organów administracji w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego formy. Skoro bowiem z przepisu tego wynika obowiązek stron w zakresie przedstawiania jako dowodu z dokumentu urzędowo poświadczonego przez organ odpisu lub wyciągu z dokumentu, to brak jest podstaw, by uznać, że takie same obowiązki w tym zakresie nie ciążą na organie. Tym samym niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane (Komentarz do art. 76a. k.p.a., C. Martysz, tom I, Lex 2010, wydanie II). W orzecznictwie powszechnie uznaje się, że kopie dokumentu są uznawane za dowód wyłącznie wtedy, gdy są uwierzytelnione. Przy czym należy podkreślić, że status dokumentów mają jedynie ich oryginały i to one stanowią właściwy środek dowodowy (vide uchwała SN z 29 marca 1994 r., sygn. III CZP 37/94, OSNC z 1994 r., nr 11, poz. 206, wyrok NSA z 21 września 1999 r., sygn. III SA 7375/98, LEX nr 40052, wyrok WSA w Białymstoku z 23 czerwca 2005 r., sygn. II SAB/Bk 32/05, LEX nr 173673). Nie ulega przy tym wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Nawet jeśli zaakceptować stanowisko, że kserokopia dokumentu w pewnych okolicznościach zachowuje charakter środka dowodowego, co jednak w oczywisty sposób rzutuje na moc dowodową takiego środka dowodowego, to jednak – w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie – dotyczy to sytuacji, gdy organ, z przyczyn faktycznych, czy prawnych, nie może pozyskać oryginałów dokumentów lub odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem. W takich okolicznościach dopiero można uznać, że istnieją podstawy do tego, by mimo braku właściwego uwierzytelnienia dokumentu, oceniać go w świetle całego materiału dowodowego. Taka sytuacja jednak nie ma miejsca w analizowanych okolicznościach faktycznych, nie wynika to bowiem z uzasadnienia decyzji organu I instancji, co uzasadnia konstatację, że organ ten naruszył dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., opierając rozstrzygnięcie na środkach dowodowych zgromadzonym pominięciem wymaganej formy, tj. posługując się nieuwierzytelnionymi kserokopiami dokumentów. W odniesieniu z kolei do kwestii przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z pisemnej opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego wskazać należy, że obowiązek jego sporządzenia niewątpliwie spoczywa na organie I instancji w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości. W procesie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest to bowiem jedyny dowód na okoliczność aktualnej wartości nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, podlegający ocenie w oparciu o art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez organ prowadzący to postępowanie. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że sporządzenie tego operatu musi nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji, co wynika z gwarancji zapewnionych w treści zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W konsekwencji, nie jest dopuszczalne przeprowadzenie tego dowodu po raz pierwszy przez organ odwoławczy, gdyż doprowadziłoby to do naruszenia prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tej jej części, która wiąże się z zagadnieniem rozliczeń finansowych. W sytuacji zatem, gdy w oparciu o materiał dowodowy wynikający z akt organ I instancji w prawidłowy sposób ustali istnienie przesłanek uzasadniających zwrot niniejszej nieruchomości lub jej części, jego obowiązkiem będzie przeprowadzić dowód z operatu szacunkowego na okoliczność wartości nieruchomości lub udziału w prawie własności tej nieruchomości podlegającej zwrotowi, ocenić go – zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. - oraz uczynić podstawą rozstrzygnięcia w części dotyczącej rozliczeń finansowych. Ocena tych przesłanek jednak, a w konsekwencji decyzja co do konieczności przeprowadzenia tego dowodu, należy do organu I instancji. W tym miejscu należy bowiem wskazać, że przedwczesne są rozważania organu odwoławczego w kwestii analizy charakteru umowy z 9 lipca 1992 r., na podstawie której A. P. sprzedała Gminie Miasta przedmiotową nieruchomość i identyfikacji celu wywłaszczenia, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią powołanego już wyżej art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na kanwie wykładni tego przepisu należy wskazać na zasadę w zakresie stosowania prawa, jaką jest oparcie tego procesu o paradygmat samodzielności organu państwa, który to prawo stosuje. Norma prawna, z której wynika kompetencja do stosowania prawa, przyznaje tę kompetencję bowiem konkretnemu organowi. Samodzielność ta oznacza, że organ, który normę stosuje, sam dokonuje wszystkich etapów procesu stosowania prawa, a więc: ustalenia, czy norma prawna obowiązuje i jaka jest jej treść, ustalenia stanu faktycznego w oparciu o obowiązującą teorię dowodów, subsumcji oraz określenia konsekwencji subsumcji. Samodzielność ta czasami doznaje pewnych ograniczeń, jednak podkreślić należy, że jest niedopuszczalne - w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób (por. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, GSP 2013, Tom 29, s. 27 – 33). Wskazania organu odwoławczego dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie są zatem wiążące dla organu I instancji, w takim zakresie, w jakim ingerują w zasadę samodzielności stosowania prawa przez ten organ. Wyrażają jedynie obowiązek rozważenia określonych okoliczności faktycznych lub kwestii prawnych, zapewniając jednocześnie organowi I instancji prawo do wysnucia samodzielnych wniosków wynikających z owych rozważań. Organ I instancji jest więc zobowiązany do wzięcia pod uwagę określonych okoliczności, ale i uprawniony do ich samodzielnej oceny. Wiążą go natomiast wskazania organu odwoławczego co do zakresu uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż brak ich realizacji stanowić może ponownie podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przy kolejnym rozpoznaniu odwołania. W konsekwencji tego stanowiska, należy wyjaśnić skarżącej, że organ I instancji – ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, we własnym zakresie i samodzielnie obowiązany będzie ustalić jaki charakter ma umowa z 9 lipca 1992 r., na podstawie której A. P. sprzedała Gminie Miasta nieruchomość będącą przedmiotem postępowania, w szczególności obejmując swoją analizą zagadnienie – czy była to umowa, do której można zastosować przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podobnie, samodzielnie organ I instancji ustali przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności zidentyfikuje cel wywłaszczenia, biorąc pod rozwagę także ewentualne wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości pod budowę drogi publicznej, co powinno być wynikiem prawidłowo zebranego materiału dowodowego, poddanemu wnikliwej analizie faktycznej i prawnej. Jednocześnie, odnosząc się krótko do zakresu orzekania w niniejszej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z powołaną przez organ odwoławczy uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, która korzysta na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a. z waloru ogólnej mocy wiążącej w sprawach konkretnych pozostających w ścisłym związku z postępowaniem nią objętym, niewątpliwie brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanej Gminy oznacza brak podstaw do orzekania o zwrocie, ponieważ w tym zakresie decyzja byłaby niewykonalna, stosownie do zasady, zgodnie z którą nie można przenieść na nabywcę więcej praw niż przysługiwało zbywcy. W analizowanym stanie faktycznym Gminie przysługuje jedynie udział wynoszący 1/10 w prawie własności nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której jednostka samorządu terytorialnego utraciła władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością gminy i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak z akt sprawy nie wynika aby takie postępowanie zostało wszczęte. Drugim zagadnieniem jest natomiast sama dopuszczalność zwrotu jedynie udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie sądu, skoro na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także, że każdemu z byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) domagających się zwrotu przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozwalająca mu domagać się zwrotu jego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, to tym samym możliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy z uwagi na zbycie przez gminę części udziałów osobom trzecim – możliwy jest tylko zwrot udziału gminy w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko takie jest nie tylko konsekwencją wykładni zaprezentowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 (Dz. U. 2015, poz. 1039), zgodnie z którym art. 136 ust. 3 u.g.n. traci moc w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, ale także znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Kr 284/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując powyższe rozważania, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia w znacznej części, bowiem organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności dla poprawnego zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenie bowiem charakteru umowy, stanowiącej źródło żądania zwrotu nieruchomości, celu wywłaszczenia, w tym ustalenie czy na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się droga publiczna - to kwestie podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i art. 137 u.g.n.), które powinny znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym, we właściwej formie, materiale dowodowym. Skarżąca Gmina nie podważyła oceny zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej skardze. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wskazany wyżej, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które Wojewoda mógłby przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a. Dokonanie poprawnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, dopiero przez organ odwoławczy, stanowiłoby bowiem naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę Gminy Miasta jako niezasadną oddalił. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.