IV SA/Wa 2026/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – część północna (Dz. Urz. Woj. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. [...] i [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w W. W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), [...] Sp. z o.o., zwane dalej "Spółką" - użytkownik wieczysty przedmiotowych działek – zażądał stwierdzenia nieważności Planu w zakresie, w jakim dotyczy on wskazanych nieruchomości, gdy chodzi o postanowienia: § 44 pkt 1 ppkt 1 i 2, § 44 pkt 2 ppkt 1,2,4 i 6 oraz § 44 pkt 7. Zarzucono naruszenie: - art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przez uchwalenie Planu, mimo jego niezgodności z uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie Stadium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], zwaną dalej "Studium", w zakresie zakwalifikowania działek do konkretnych stref, - art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uchwalenie Planu, mimo jego niezgodności ze Studium, - art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak wypełnienia procedury wymaganej prawem, - art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w Planie prawa własności, a tym samym naruszenie zasady równości wobec prawa, - art. 2, 21 ust, 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji R.P., poprzez nieposzanowanie wolności i praw Spółki oraz ograniczenie jej prawa własności. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - działki ew. nr [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...], aktem notarialnym w 1966 roku, na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej z poprzedniego roku; w chwili obecnej Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym działki ew. nr [...] oraz większościowym udziałowcem Spółki, która jest użytkownikiem wieczystym działek ew. nr [...], - zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami Studium a Planem; w Studium działki Spółki zostały oznaczone symbolem C.30 budownictwo wielofunkcyjne, podczas gdy Plan klasyfikuje je jako C-7.ZP tereny zieleni urządzonej; zmiany takie zostały wprowadzone bezpodstawnie, w nieuzasadniony sposób; ustalenia przyjęte w Planie odbiegają od zawartych Studium; brak spójności w tym zakresie i jakichkolwiek argumentów, uzasadniających dokonanie zmiany; naruszenie to powoduje nieważność Planu, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. - Plan zawiera zapisy o treści wzajemnie sprzecznej, powodujące wątpliwości, co do jej prawidłowej interpretacji; nie da się wytłumaczyć istnienia zapisu § 44 pkt 1 ppkt 1 i 2, który klasyfikuje działki jako teren "zieleń urządzona" z dopuszczalną komunikacją "pieszą i rowerową" łącznie z § 44 pkt 2 ppkt 1, zakazującym zabudowy, a jednocześnie ustalającym wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80% (ppkt 2); treść ta jest nielogiczna; może to powodować wątpliwości interpretacyjne przepisów; tym samym naraża podmioty, których nieruchomości zostały objęte Planem na problemy, związane z prawidłowym zagospodarowaniem terenów; dodatkowo - mimo zakwalifikowania działek Spółki, jako "terenów zielonych", nie odnotowano tej okoliczności w załączniku nr 3 i 16 załącznika do Studium i nie wskazano obszaru tych użytków; powyższe świadczy o pośpiechu i braku należytej staranności w toku procedury, poprzedzającej przyjęcie Planu, - § 44 pkt 7 Planu, podnosi wysokość stawki procentowej, służącej naliczaniu opłaty, związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, o 1%; gdy jest oczywiste, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których się one znajdują stawki opłaty planistycznej; analogicznie - skoro wartość terenu poprzez jego zakwalifikowanie jako "terenów zielonych" spadla, z uwagi na brak możliwości inwestycyjnych - to nie ma racjonalnego wytłumaczenia na naliczenie jeszcze wyższej stawki procentowej, - w związku z podpisaną umową o użytkowanie wieczyste Spółka ponosi opłaty z .tytułu podatku od nieruchomości w kwocie adekwatnej do statusu działki, która została określona w umowie o użytkowanie wieczyste, jako "działka budowlana"; przeznaczenie jej jako terenu "wyłącznie zielonego" skutkuje zaistnieniem konfliktu o charakterze społeczno-prawnym; użytkownik wieczysty, mimo przysługującego mu prawa, został pozbawiony realnej możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki; stanowi to naruszenie prawa własności, ponieważ użytkownik wieczysty traktowany jest w tej sferze w ten sam sposób jak właściciel; tymczasem racjonalne wykorzystanie nieruchomości staje się niemożliwe, a Plan odnosi względem Spółki takie same skutki jak wywłaszczenie; opracowywanie planu miejscowego bez związku z aktualnym podziałem nieruchomości na jego obszarze jest nie tylko działaniem sprzecznym z ekonomicznym aspektem procesów planistycznych; w zdecydowanej mierze od ukształtowanego podziału nieruchomości zależą bowiem późniejsze koszty realizacyjne tego planu, zarówno o charakterze publicznym, jak i prywatnym; działanie takie jest także sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nakazuje on uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności; nie można twierdzić, że uwzględniło się walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, skoro przy dokonywaniu ustaleń, dotyczących przyszłego zagospodarowania terenu, nie odniesiono go do aktualnych ekonomicznych uwarunkowań planowanych przedsięwzięć oraz prawnej sytuacji gruntów, wyznaczonej istniejącym podziałem geodezyjnym; regulacje w tym zakresie stanowią realizację, wynikającej z Konstytucji, powinności państwa zapewnienia ochrony własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP); Rada [...], zwana dalej "Radą", za sprawą składanych przez Spółkę wniosków i dokumentów, posiada informacje na temat złożonego przez Skarżącą wniosku z [...] września 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; procedura w tej sprawie trwa nadał, - na potwierdzenie statusu nieruchomości, przywołano też decyzję o warunkach zabudowy z 2000 roku; pozwalała ona na przeprowadzenie inwestycji w postaci budowy mieszkaniowej wielorodzinnej; tym samym potwierdzała możliwość zabudowy działek i ich formalny status, co wynikało z analizy urbanistycznej, opracowanej do tej decyzji; z powodu upływu terminu ważności decyzji, [...] października 2002 r., orzeczono o jej wygaśnięciu; nie zmienia to faktu, że działki posiadają status działek budowlanych; Spółka, jako użytkownik wieczysty, miała zamiar tam zrealizować plany inwestycyjne; w chwili obecnej wydaje się to niemożliwe, - w danej kwestii wypowiedziało się również Biuro Gospodarki Nieruchomościami [...] w swojej uwadze, załączonej do uchwały w przedmiocie Planu (nr 19): "Biuro Gospodarki Nieruchomościami ponownie podnosi brak ekonomicznego uzasadnienia dla całkowitego wyłączenia możliwości inwestycyjnej dla wewnętrznego kwartału zamkniętego w granicach ulic [...]. Zapis wprowadzony do planu dla stref C7.ZP całkowicie wyklucza możliwość zabudowy na dz. [...] cz., [...] cz. [...] z obrębu [...], Należy przy tym zwrócić uwagę, że dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, pozostają w użytkowaniu wieczystym podmiotu trzeciego – [...] Sp. z o.o. Ustalenie przeznaczenia terenu jako C7.ZP. pozostaje w sprzeczności z celem określonym w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego, co w konsekwencji może zrodzić obowiązek odszkodowawczy po stronie [...]."; Rada, uchwalając Plan, powinna mieć świadomość o jego finansowych skutkach; powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna, - Spółka oraz związane z nią prawnie podmioty, trzykrotnie zgłaszały uwagi do projektu Planu (uwaga nr 11. 15 i 22) oraz wniosek o zmianę ustaleń Studium, - Rada naruszyła art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak wypełnienia procedury wymaganej prawem m.in. w postaci nieuwzględnienia uwag i opinii zgłoszonych do projektu Planu oraz brak określenia realnych skutków jego wprowadzania, szczególnie w sytuacji, gdy nieruchomość, będąca własnością Spółki, jest warta około 10 mln zł. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie oraz zasądzenie od Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano: - skarga jest oparta na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania i zagospodarowania przestrzennego; naruszenie interesu prawnego przez akt prawa miejscowego (tu Plan), polega na ukształtowaniu sytuacji prawnej niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi sferę uprawnień lub obowiązków właściciela; tymczasem Plan kształtuje wykonywanie prawa własności w sposób zgodny z prawem; dotyczy to zarówno standardów konstytucyjnych, jak i przepisów ustawowych, dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględniania wymogów ochrony środowiska, w tym przyrody, - odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie Planu mimo jego niezgodności ze Studium wskazano, że przepisy te nie dotyczą tego zagadnienia; tym niemniej – zdaniem Rady - Plan jest zgodny ze Studium; jest to związane ze szczególnym charakterem prawnym studium, które - zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże jednak organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego; przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej; to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 466/11 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); zgodność ze studium nie może więc oznaczać automatyzmu przenoszenia "wprost" jego postanowień, lecz zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego; skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt taki musi być ogólniejszy od planu miejscowego; plan nie musi być wierną kopią studium; może rozwijać i uszczegółowiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności; zgodność planu miejscowego ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej; przy ocenie tej zgodności należy mieć na względzie charakter obu dokumentów, z których jeden jest aktem polityki, obejmującym obszar całej gminy, z konieczności postulatywnym i o dużym stopniu ogólności, a drugi jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym najczęściej dla znacznie mniejszego obszaru; stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego; oznacza to, że związanie to może być silniejsze lub słabsze; stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów, - Plan ustala dla kwartału wewnętrznego, położonego pomiędzy ulicami [...], funkcję zieleni urządzonej (C-7 ZP); zarzut, że funkcja ta jest niezgodna ze Studium jest niezasadny; w studium teren ten został oznaczony jako C.30 - tereny wielofunkcyjne, a nie, jak twierdzi skarga, "budownictwo wielofunkcyjne"; na terenach tych - oprócz funkcji priorytetowych - zostały dopuszczone inne, niekolidujące z preferowanymi; co więcej, w zasięgu terenów wielofunkcyjnych C.30 został w tekście studium wskazany teren zieleni urządzonej ZP1 - Skwer [...]; wskazują na to zapisy umieszczone w tabeli nr 23 - Tereny zieleni urządzonej – Skwery; w wierszu nr 35 jest wymieniony obszar - Skwer [...]; w zakresie analizowanego terenu (C-7.ZP) występuje więc zgodność z zapisami Studium, - przepisy szczegółowe i ogólne Planu spełniają warunki określone w Studium, w świetle jego rozdziału XIII, dotyczącego zapewnienia podstawowej infrastruktury społecznej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w której to pojęciu są określone tereny zieleni urządzonej, jako jeden z elementów zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej; Plan spełnia te wytyczne w swoich zapisach a także w wydzieleniu terenu zieleni urządzonej (ZP); dodatkowym argumentem jest cel i zakres opracowania planu miejscowego, który ma za zadanie uszczegółowić zapisy i sposób zagospodarowania wytyczony generalnie w studium; ze względu na skalę, w jakiej jest przygotowywany dokument ten planistyczny (skala 1:20 000), nie są zawierane tam wszystkie szczegółowe ustalenia i sposoby zagospodarowania na poszczególnych obszarach; takie zadanie ma do spełnienia plan miejscowy; ma on rozwinąć i uszczegółowić główne wytyczne i kierunki, wyznaczone w strategicznym dokumencie, jakim jest studium; Plan takie zadanie spełnił - uszczegółowił graficznie zagospodarowanie terenu, - w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1839/11 – dostępny w CBOSA) stwierdzono "w odniesieniu do ustalenia w m.p.z.p., jako przeznaczenia zieleni urządzonej na terenie, dla którego studium uwarunkowań przewidywało teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - nie można podzielić poglądu, że taka regulacja powoduje niezgodność z obowiązującym studium, Analiza zapisu studium prowadzi do wniosku, że co prawda funkcja mieszkaniowa ma charakter wiodący, lecz nie wyklucza innych sposobów zagospodarowania terenu. Studium wyraźnie stanowi, że ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowych. Taki zapis powoduje, że zostaje otwarta możliwość wykorzystywania tego kwartału na inne cele niż tylko mieszkaniowe i usługowe"; tym bardziej więc zgodność ze Studium zachodzi w niniejszej sytuacji, gdy w dokumencie tym został wskazany wprost teren zieleni urządzonej, w ramach terenów wielofunkcyjnych, - co do zarzutu naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że żaden przepis tego artykułu nie obliguje organu do uwzględnienia uwag i opinii, zgłoszonych do projektu planu miejscowego; rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ gminy podejmuje w ramach władztwa planistycznego, w oparciu o racjonalne wyważenie interesów, oraz konieczność zapewnienia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, - odnośnie zarzutu nieuwzględnienia i nieposzanowania własności Spółki, przywołano następującą argumentację: własność nie jest prawem nieograniczonym; ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP; zgodnie z jej art. 64 ust. 3 "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności"; w myśl zaś art. 31 ust. 3 "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw"; ograniczenie praw i wolności jednostki jest więc dopuszczalne, jednak tylko z enumeratywnie wymienionych przyczyn, tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym, - nieruchomość Spółki znajduje się w obszarze intensywnie zurbanizowanym ([...]); nieliczne są tam tereny zielone; w Planie miejscowym przyjęto następujące standardy zagospodarowania, które odnoszą się do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego: "d/ Tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego Należy zapewnić dla: - terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (w tym place zabaw i gier sportowych, ogrody jordanowskie, parki spacerowe, zieleńce) teren o wielkości – 10 m2/mk; - terenów sportu powszechnego (boiska, baseny itp.) teren o wielkości - 4,0 m2/mk w promieniu dojścia pieszego do obiektu: - terenów zieleni urządzonej i terenów sportu powszechnego w granicach ca 10 - 20 min...", - również opracowanie ekofizjograficzne, sporządzone na potrzeby Planu, wskazuje potrzebę zachowania Skweru [...] w dotychczasowym zasięgu i jego użytkowanie oraz przeprowadzenie jego modernizacji, - w sprawie występują więc, co najmniej, dwie przesłanki, wymienione w art. 31 Konstytucji - ochrona środowiska oraz zdrowie ludzi; wprowadzone dla nieruchomości Spółki wskaźniki, dotyczące zagospodarowania, są ściśle związane z zapewnieniem realizacji wskazanych celów, - zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych"; oznacza to, że plan miejscowy kształtuje, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, wykonywanie prawa własności; w ten sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (aktualnie tekst - Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią; żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego", czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego; również z uwagi na konstytucyjne rozumienie własności, zostały wprowadzone prawne ramy jej ograniczeń; do wyznaczników treści prawa własności, sformułowanych w art. 140 K.c., wielokrotnie odwoływał się także Trybunał Konstytucyjny; podnosił, że własność nie jest prawem absolutnym; sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności; w orzecznictwie Trybunału wskazano w szczególności, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (tak postanowienie TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt SK 23/98), - zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny; w art. 1 ust. 2 tej ustawy został wymieniony ponadto przykładowy katalog (niemający charakteru numerus clausus) wartości innych niż - wskazany w ust. 1 - zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; są to między innymi: - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, - walory architektoniczne i krajobrazowe, - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wobec ich wskazania trzeba uznać, że ustawodawca przywiązuje do ich ochrony w planowaniu przestrzennym szczególną wagę; uwzględnianie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: Z. Niewiadomski, Wartości w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Z. Cieślak, A. Fogel (red.), Wartości w planowaniu przestrzennym, Warszawa 2010, s. 20); zapewnienie terenów zielonych na terenach intensywnie zurbanizowanych stanowi realizację zarówno zasady zrównoważonego rozwoju, jak i wymagań ochrony środowiska oraz ładu przestrzennego, - o zgodności z przepisami prawa planu miejscowego oraz o konieczności reglamentacji wykonywania prawa własności nieruchomości przesądza również spełnienie ustawowych przesłanek, zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualnie opublikowana - Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.); zgodnie z jej art. 72 ust. 1 w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (...) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; natomiast, w myśl ust. 2 tego artykułu, w planach miejscowych, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia; zapewnienie skweru zieleni w otoczeniu terenów zabudowanych jest jednym z podstawowych elementów takiego równoważenia zagospodarowania terenu, - nie można więc uznać, aby zapisy Planu nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania również innych wartości; dokonana Planem ingerencja była konieczna (nie można zabezpieczyć terenów zielonych w inny sposób, niż zakazując ich zabudowy), oraz nie godziła w istotę prawa własności (w treści prawa własności nie mieści się uprawnienie do nieograniczonej, maksymalizowanej zabudowy terenu), - niezasadne są również twierdzenia skargi, jakoby Plan zawierał zapisy o treści wzajemnie sprzecznej - poprzez połączenie "zieleni urządzonej" z dopuszczalną komunikacją "pieszą i rowerową" łącznie z zapisem § 44 pkt 2 ppkt 1, ustalającym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%; dopuszczenie komunikacji pieszej i rowerowej na terenie zieleni urządzonej nie stoi bowiem w sprzeczności z zakazem zabudowy; w planie nie wyznaczono dróg ani utwardzonych ścieżek rowerowych, a więc obiektów budowlanych; natomiast określony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest wskaźnikiem minimalnym; w żadnym przypadku nie oznacza on konieczności wyłączenia z powierzchni biologicznie; na terenie zieleni urządzonej nie można natomiast wykluczyć niewielkich elementów zagospodarowania terenu (głównie nawierzchni), które będą powodować zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, - odnośnie zagadnień związanych ze stawką procentową, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskazano, że różnica wartości nieruchomości ustalana dla potrzeb naliczenia renty planistycznej dotyczy wyłącznie zmiany wartości spowodowanej faktem uchwalania lub zmiany planu miejscowego; powinna wiązać się ona z obiektywną zmianą wartości nieruchomości, wykazaną i udokumentowaną operatem szacunkowym; zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy; samo przeznaczenie terenu na "zielony" nie przesądza, że jego wartość nie wzrosła - jako towarzyszący zabudowie, jest również wartościowy z punktu widzenia jego ceny rynkowej, - odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu z 2000 roku wskazano, że nie określała ona przeznaczenia terenu, lecz - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - potwierdzała przeznaczenie określone w planie miejscowym; decyzja ta była wydana w oparciu o Plan Ogólny [...] z 1992 roku; był on sporządzony w małej skali oraz bardzo zgeneralizowany, co do ustaleń; wobec utraty mocy przez ten plan została również wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy; w tej sytuacji Rada była uprawniona do określenia - zarówno w Studium jak i w Planie - kierunków i zasad zagospodarowania terenu, uwzględniając m.in. zmianę uwarunkowań, jakie nastąpiły od 1992 roku, a więc - przede wszystkim - postępujące zmniejszanie powierzchni biologicznie czynnej w W. i pogarszanie jakości życia mieszkańców w tym zakresie, - Plan został więc sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w oparciu o racjonalne dostosowanie jego ustaleń do zasad planowania przestrzennego. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 190) Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu - decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości. W trakcie rozprawy (k. 225) Pełnomocnik Spółki wywodził, że wokół jej nieruchomości jest dużo terenów zielonych – 100 metrów do [...] i 100 metrów na [...]. Pozostawienie wobec tego jej terenu w tej samej formie nie ma znaczenia. Na terenie należącym do Spółki nie ma żadnych obszarów o wartości przyrodniczej. Jest tam w istocie wyłącznie parking. Złożył do akt załącznik do protokołu, z szerszą argumentacją (k. 221-224). Pełnomocnicy Rady wskazywali, że zezwolenie na usunięcie jedynie chorych drzew nakłada obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych. Zielony skwer, pośród zabudowy, pełni większą rolę niż otwarte, oddalone tereny zielone, gdzie możliwość dotarcia np. osób w podeszłym wieku jest ograniczona. Występowanie parkingów na terenie skweru nie pozbawia danego terenu przydatności i możliwości zagospodarowania, jako terenów zielonych w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Spółki. Jako użytkownik wieczysty nieruchomości, położonej na objętym nim terenie, wobec ustanowienia Planem ograniczeń, co do zabudowy, ma ona prawo żądać kontroli, czy naruszenie jej interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa. Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Sąd podziela w całości stanowisko Rady, zawarte w odpowiedzi na skargę, oraz sformułowane na rozprawie. W związku z obszernym przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać dodatkowo, co następuje. Poza sporem jest kwestia, jakie faktycznie postanowienia Planu dotyczą działki Spółki. Zarzuty skargi oparte są w istocie na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez: - niczym nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo użytkownika wieczystego nieruchomości (wobec zbliżonego charakteru tego prawa z własnością, w dalszej części uzasadnienia, pojęcia te będą stasowane zamiennie), a także - naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, co wywodzono z naruszenia zasad planowania, gdzie wymagane jest stosowne uwzględnienie ochrony własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Zarzuty skargi są w tym zakresie, chybione wobec poniższych prawnych i faktycznych uwarunkowań sprawy. Uchwalając plan miejscowy, rada gminy dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to nie oznacza oczywiście dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W rozpoznawanej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego wynikałby dla rady obowiązek ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć. Nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, II OSK 1275/09, II OSK 834/10, II OSK 706/12, II OSK 307/12, II OSK 750/12 - dostępne w CBOSA), w tym potrzeby uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako m.in. kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy środowiskowe (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1). Właśnie zachowanie owej proporcjonalności będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia. Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie przeznaczenia terenu i reguł realizacji przedsięwzięć - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak – jak już wskazano - nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych. W ocenie Sądu organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń, co do zakładanego docelowego przeznaczenia nieruchomości, jako tzw. teren zielony – skwer, co w istocie niweczy zamierzenie inwestycyjne Spółki - zabudowy nieruchomości. Nieruchomość Spółki jest położona w kompleksie terenów charakteryzujących się stosunkowo intensywną zabudową mieszkaniową. Wprawdzie - w pewnym oddaleniu - znajdują się zwarte tereny zielone, jak [...] czy [...], jednak nie wyklucza to pozostawienia terenów czynnych biologicznie w obszarze bardziej zwartej zabudowy. Jak trafnie wywiódł organ planistyczny, mogą one służyć wypoczynkowi i rekreacji osób, które z uwagi na brak czasu potrzebnego na dotarcie do innych terenów, czy inne obiektywne ograniczenia (opieka nad małymi dziećmi, starość, niepełnosprawność) nie mogą faktycznie korzystać z bardziej oddalonych terenów otwartych. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie planistyczne, skutkujące pozostawieniem terenu Spółki jako niezabudowany, mogło być kwalifikowane jako nadużycie władztwo. Niezasadna jest argumentacja Spółki z następujących przyczyn - jak trafnie wywiodła Rada, nie występuje sprzeczność pomiędzy postanowieniami Planu i Studium; w Studium przewiduje się wprawdzie, jako funkcję wiodącą, różnego rodzaju zabudowę, lecz z jego treści wynika też jednoznacznie, że możliwe jest lokalizowanie na danym terenie niewielkich terenów zielonych w postaci skwerów czy zieleńców, przy czym przedmiotowy, wymieniony jest wprost pod nazwą [...] (tabela str. 133 Studium poz. 35); jak trafnie wywodzi wprawdzie Spółka, z samej treści Studium nie wynika, jakie mają być granice przedmiotowego terenu zielonego; nie sposób stąd wobec tego wnioskować, jakoby przyjęcie rozwiązań planistycznych, polegających na włączeniu w jego obszar całego terenu pustego trójkąta wewnątrz zabudowy, wyznaczonej ulicami [...], stanowiło naruszenie postanowień Studium, - bezpodstawne jest upatrywanie nadużycia władztwa planistycznego w przeznaczeniu całego terenu, należącego do Spółki, na cele inne niż budowlane; nie można pominąć w tym kontekście faktycznych uwarunkowań danej sprawy; w latach 60-tych ubiegłego wieku został oddany w użytkowanie wieczyste kompleks terenu, gdzie miały być zrealizowane budynki wraz z infrastrukturą towarzyszącą, między innymi terenami zielonymi; późniejsze wydzielenie działek, przeznaczonych wcześniej na tereny otwarte, z zamiarem ich zabudowy, nie może kreować szczególnych uprawnień Spółki, która weszła w posiadanie gruntu przeznaczonego uprzednio na inny cel (m.in. tereny zielone); sam zamiar zabudowy, nawet gdy możliwość w danym zakresie została potwierdzona ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która zresztą następnie wygasła, nie kreuje szczególnych uprawnień danego podmiotu, niemożliwych do ograniczania postanowieniami planu miejscowego; odrębną kwestią jest to czy - wobec ustalenia określonych funkcji terenu i przesądzenia (z mocy Planu) o braku możliwości zabudowy nieruchomości należącej do Spółki - powstaną stosowne roszczenia, wobec treści art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; rozstrzyganie sporów w tym zakresie pozostaje w kompetencjach sądów powszechnych (art. 37 ust. 10); ustanowienie przez prawodawcę szczególnej procedury zaspokajania roszczeń, wynikających z postanowień planów miejscowych, które prowadzą do obniżenie wartości nieruchomości wskazuje, że sytuację tego rodzaju są z góry przewidywane; z samego takiego zdarzenia nie sposób więc wywodzić nadużycia władztwa planistycznego; w przedmiotowej sprawie, co istotne, potencjalna możliwość powstania pewnych roszczeń była komunikowane Radzie w formie uwag do projektu Planu; świadomość określonych uwarunkowań potwierdza treść uwagi, zgłoszonej przez stosowną jednostkę organizacyjną urzędu gminy; wolą Rady (reprezentującej priorytety mieszkańców gminy) przesądzone, że - pomimo tego – w interesie publicznym jest przyjęci danego rozwiązania - wykluczenie możliwości zabudowy także na nieruchomości Spółki; w braku uwzględnienia jednej z uwag jednostki organizacyjnej urzędu, obsługującego Radę, nie sposób upatrywać naruszenia procedury uchwalenia Planu; uwaga tego rodzaju nie wiązała Rady; mogła być jedynie przedmiotem rozważań, co w danym przypadku miało miejsce - nie została zaakceptowana, - chybiony jest zarzut, jakoby postanowienia Planu były wewnętrznie sprzeczne; jak trafnie wskazuje Rada, zakaz zabudowy nie może być traktowany jako kolidujący z określeniem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%; sam bowiem brak zabudowy obiektami budowlanymi nie przesądza, że dany teren musi stanowić powierzchnię biologicznie czynną; możliwe jest na przykład utwardzenie fragmentów terenu, niewiążące się z jego zabudową (parkingi, place zabaw, ścieżki rowerowe itp.), - zasadności przeznaczenia danego terenu na skwer, nie mogą podważyć twierdzenia Spółki jakoby grunt ten nie był predysponowany do tego celu ze względu na aktualny stan zagospodarowania (istnienie parkingów, betonowych placów itp.), czy małą wartość przyrodniczą, znajdujących się tam zadrzewień; procedując nad planem, Rada jest obowiązana opierać swoje ustalenia w pewnych zakresach, co do stanów faktycznych i ich oceny, na sformalizowanej dokumentacji; należy do niej opracowanie ekofizjograficzne, sporządzone dla potrzeb uchwalenia danego Planu, w myśl art. 73 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155 poz. 1298); w świetle przywołanego rozporządzenia, opracowanie to - poza opisem istotnych elementów stanu zastanego (tak: § 6 pkt 1 lit. a, c, i d) - powinno zawierać informacje o predyspozycjach poszczególnych terenów do pełnienia funkcji przyrodniczych (§ 6 pkt 4) oraz określenie uwarunkowań do pełnia innych (§ 6 pkt 6); w rozpatrywanym przypadku, z treści tego dokumentu wynika jednoznacznie, że dany teren - w granicach zakreślonych Planem, a więc obejmujący także nieruchomość Spółki - ma walory przyrodnicze a zachowanie skweru ma istotne znaczenie z punktu widzenia ekofizjografii (walory - patrz str. 9 i 12 wrs 1-3 opracowania, rekomendacje – str. 27 pkt 8.2 tiret 3 i 8); chodzi przy tym o zachowanie pełnego skweru w dotychczasowych granicach, co potwierdza mapa załączona do opracowania – skala 1:2000 pn.: Kompleksowa ocena uwarunkowań ekofizjograficznych" (patrz: opis wskazań w legendzie); dokumentacja ta została opracowany przez grono osób, zatrudnionych w komórce organizacyjnej Urzędu Miasta (Miejska Pracownia Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju – wykaz autorów str. 1) - wyspecjalizowanej w sprawach planowania przestrzennego (Biuro Architekta Miasta); w takiej sytuacji uprawnione jest domniemanie, że zawarte w opracowaniu dane i rekomendacje były wiarygodne; w każdym razie nie mogą być wystarczające dla ich podważenia informacje, pozyskane na podstawie decyzji, mocą których zezwolono na usunięcie części drzewostanu z uwagi na jego zły stan czy twierdzenia Pełnomocnika Spółki o aktualnym stanie wykorzystania nieruchomości (parkingi place itd.), czy jej zbędności jako terenu zielonego (brak obiektywnej potrzeby); zgoda na usunięcie drzew została przy tym obwarowana obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych na tym samym terenie; potwierdza to z kolei, że - także w ocenie organu administracji, wydającego zgodę – istnieją przesłanki dla pozostawienia danego obszaru, jako biologicznie czynnego, - nie można uznać, że wykroczenie poza granice władztwa planistycznego gminy (nadużycie), określenie stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości także dla terenu pozostającego w użytkowaniu wieczystym Spółki; trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że samo zamknięcie możliwości zabudowy w przyszłości danego terenu nie determinuje braku wzrostu jego wartość w następstwie uchwalenia planu miejscowego; przesądzenie aktem prawa miejscowego sposobu zagospodarowania może sprzyjać w pewnych przypadkach wzrostowi wartości nieruchomości w następstwie jasnego określenia celu, na jaki może być wykorzystana; z kolei określenie stawki opłaty także dla terenu, którego wartość obiektywnie nie może wzrosnąć wobec przyjęcia Planu nie może naruszyć w żądnym zakresie interesu właścicieli położonych tam nieruchomości; w takiej sytuacji nie będą oni wszak obowiązani do ponoszenia żadnych opłat (skoro wzrost obiektywnie nie może nastąpić), - trzeba też podkreślić, że przeznaczenie danego obszaru, jako terenu zielonego, nie może być utożsamiane z tzw. wywłaszczeniem planistycznym, co - w pewnych przypadkach - mogłoby być kwalifikowane, jako nadużycie władztwa; dany teren może być bowiem wykorzystywany w dotychczasowy sposób i jest nadal użyteczny do tego samego celu; jak wskazano wcześniej, sama okoliczność dokonania pewnych wydzieleń i przeniesienie prawo użytkowania wieczystego na drugi podmiot nie może wykreować bezwzględnego prawa zabudowy określonej nieruchomości, wykorzystywanej uprzednio nota bene, zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, w innym celu, - poza granicami danej sprawy jest sygnalizowana w skardze kwestia ponoszenia przez Spółkę opłat z tytułu użytkowania działki wydzielonej z oddanej pierwotnie w użytkowanie wieczyste na cele budowlane; zasadność jej ponoszenia nie może być przedmiotem rozważań w danym postępowaniu; dość stwierdzić, że sam fakt ponoszenia określonej daniny publicznej nie kreuje bezwzględnego prawa do zabudowy konkretnej nieruchomości; które nie mogłoby być ograniczone aktem prawa miejscowego, jakim jest kwestionowany Plan. Jedynie na marginesie należy odnotować, że w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2305/14) nie sformułowano wiążących ocen prawnych, co do stanu faktycznego, występującego w niniejszej sprawie. Wskazano wprawdzie, że jest on odmienny od sytuacji w rozpatrywanej wcześniej sprawie, gdzie skargę oddalono. Podkreślano też, że - w przypadku obecnie rozpatrywanym - wyłączono możliwość zabudowy, co do całej nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest Spółka. Ocenę jednak, czy doszło w danym przypadku do nadużycia władztwa planistycznego pozostawiono uznaniu Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę. Jak wskazano wcześniej, skoro nieruchomość powstała na skutek geodezyjnego wydzielenia - z większej działki, przeznaczonej pierwotnie na cele zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej - stosownego fragmentu, stanowiącego generalnie zieleń towarzyszącą, jej przeznaczenia w całości na dotychczasowy cel, nie można kwalifikować jako nadużycie władztwa planistycznego. Nie narusza to także konstytucyjnych zasad ochrony własności (odnoszonych również do prawa użytkowania wieczystego) ani reguł korzystania z praw do nieruchomości, zakreślonych przepisami K.c. Odnosząc się do zarzutów należy podnieść za Radą, że powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (K.c., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania tego prawa. Taki charakter mają regulacje samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie przyznano organom gminy prawo określania reguł gospodarowania nieruchomościami wobec potrzeby ochrony ładu przestrzennego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają bądź z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami a więc nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności. W danym przypadku, jak wskazano, naruszenie tego rodzaju nie miało miejsca. Nie zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia nieważności Planu, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w następstwie naruszenia zasad jego sporządzenia na skutek nadużycia władztwa planistycznego, czy uchybienia procedurze przyjmowania, upatrywanego w nieuwzględnieniu uwag. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku Pełnomocnika Rady o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej w tym zakresie – brak przepisu szczególnego w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.