II SA/Gl 929/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...]. "A" S. zwrócił się do Prezydenta Miasta M. o wydanie w trybie art.124b ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji ograniczającej prawo własności, poprzez zobowiązanie I. K. do udostępnienia stanowiącej jej własność nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] oznaczonej jako działki o nr: [...].w granicach pasa montażowego zaprojektowanego gazociągu o szerokości [...].m, zgodnie z jego przebiegiem naniesionym na mapie stanowiącej załącznik do wniosku, w celu przeprowadzenia wszystkich czynności związanych z remontem gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...].Wskazując również termin niezbędny na wykonanie tych prac. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że toczące się negocjacje z właścicielką gruntu nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Wniosek został doprecyzowany pismem z dnia [...].. poprzez wskazanie, że wnioskodawca domaga się wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...].. nr [...].Prezydent Miasta M. działając na podstawie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność I. K., poprzez zezwolenie "A" w S. na założenie i przeprowadzenie przez wymienione w decyzji nieruchomości nowego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia oraz wyłączenie z eksploatacji starego odcinka zgodnie z przebiegiem naniesionym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W decyzji wskazano, że zezwolenie obejmuje prawo wstępu na nieruchomość od dnia [...].., dokonanie wszelkich robót przygotowawczych, udostępnienie dojazdu, składowania sprzętu, wyposażenia oraz umieszczenia tymczasowych obiektów budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast z uwagi na fakt, że między stronami istniej spór, którego nie zakończyły prowadzone rokowania, niezbędne stało się wydanie niniejszej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. K. zarzucając organowi ograniczenie postępowania tylko do zgromadzenia dokumentów bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nie uwzględnienie faktu braku dróg gwarantujących dojazd wnioskodawcy do wskazanego w decyzji terenu. Nadto pominięcie prawa własności skarżącej i nie zachowanie równowagi pomiędzy potrzebami stron postępowania. Zarzuciła również naruszenie interesu publicznego i nadużycie władzy publicznej. Zdaniem skarżącej doszło również do obrazy przepisów prawa materialnego tj. art. 129b ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Nadto wskazała, że naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, niepoddanie analizie złożonych przez stronę dokumentów oraz nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...].. Wojewoda [...]. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 9a oraz art.124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami uchylił zaskarżoną decyzję w części w której określała termin zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że inwestor przeprowadził rokowania z właścicielką nieruchomości, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Nadto wskazał, że sześć z działek zostało objętych decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 9 maja 2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką niewątpliwie jest budowa gazociągu. Natomiast jedna z działek znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje zarówno możliwość przełożenia i modernizacji istniejących sieci, jak również budowę nowych. Wskazał, że zgodność z planem potwierdził także Wojewoda [...]. w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody organ I instancji w zaskarżonej decyzji określił termin ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do czego nie był uprawniony, dlatego w tym zakresie Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdził również, że w niniejszej sprawie właściwym był tryb z art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ wbrew wcześniejszym oświadczeniom inwestora, planowana inwestycja nie stanowi remontu, lecz budowę nowego gazociągu. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się właścicielka nieruchomości I. K. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc tożsame zarzuty z tymi, które znalazły się w treści odwołania, jedynie uzupełniając swoją argumentację o stwierdzenie, że decyzja nie określa godzin wjazdu i wyjazdu ciężkiego sprzętu, czy też trasy dojazdu. Nadto nie uwzględnia faktu prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej oraz nie gwarantuje ochrony praw właściciela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]. w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...].. uczestnik postępowania "A" podniósł, że żądania skarżącej do określenia godzin wejścia w tren, nie znajdują uzasadnienia w treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast ustalenia w tym zakresie mogły być przedmiotem umowy cywilno-prawnej, której podpisania skarżąca odmówiła. Nadto wskazał, że planowany przebieg gazociągu jest optymalny i został uzgodniony ze skarżącą. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi, dodatkowo wskazując, że teren inwestycji jest wykorzystywany jako plac targowy i jego długotrwałe wyłączenie z użytku spowoduje dla skarżącej wymierne szkody. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 stycznia 2016r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta M. stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 782 z późn. zm. dalej: u.g.n.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie w ust. 2 wskazano, że zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Ust. 3 stanowi natomiast, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wskazany przepis został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy pt: "Wywłaszczenie nieruchomości" i reguluje postępowanie związane z wywłaszczeniem nieruchomości. Wywłaszczenie nie musi bowiem polegać na odjęciu prawa własności (użytkowania wieczystego). Będzie nim również ograniczenie tych praw. Konstrukcja prawna ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia o którym mowa w art. 112 u.g.n. W przypadku, gdy inwestor realizujący cel publiczny na nieruchomościach nie stanowiących jego własności nie uzyska zgody właścicieli działek na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. , może zgodnie art. 124 ust. 2 u.g.n. wystąpić o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja Starosty wydana w powyższym trybie wskazuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest ona dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz.1409 z późn. zm.), którym to prawem zobligowany jest wykazać się składający wniosek o pozwolenie na budowę. Decyzja starosty, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. musi poprzedzać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, kom. do art. 124 ustawy oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003r. sygn. akt SA/Rz 1635/00 dostępny na: www.orzeczeniansa.gov.pl). Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także z akt postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności skarżącej w odniesieniu do należących do niej działek wszczęte zostało na "A" S., do którego to wniosku dołączono oprócz szeregu dokumentów, również decyzję Wojewody [...].ego Nr [...].z dnia [...].., znak: [...].zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę gazociągu [...].MPa w ramach zadania p.n. "Remont gazociągu [...].", obejmującego między innymi działki należące do skarżącej. Jak wynika z treści tej decyzji inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty określone w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z decyzji tej wynika również, że pozwolenie na budowę wygasa jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że w chwili wydawania decyzji zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym. Zdaniem organu pierwszej instancji podstawę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowił fakt braku porozumienia pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości w zakresie możliwości realizacji gazociągu zgodnie z planowanym przebiegiem po działkach należących do skarżącej. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy uznał, iż z uwagi na treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak porozumienia pomiędzy inwestorem a właścicielką działek, zasadność żądania wnioskodawcy nie budzi wątpliwości, tym samym spełnia on warunki uzyskania zezwolenia o którym mowa wart. 124 ust.1 u.g.n. Stanowisko powyższe należy uznać za całkowicie chybione. Utrzymując w mocy decyzję organu l instancji organ odwoławczy pominął przesłanki, o których mowa w art. 124 ust.1 u.g.n. i nie zwrócił uwagi na naruszenie tego przepisu przez organ pierwszej instancji. Podstawą bowiem udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może być fakt braku możliwości realizacji inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy inwestor występując o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji w trybie art.124 u.g.n. organ nie jest uprawniony do weryfikacji treści tego oświadczenia, bowiem w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę. Należało zatem przyjąć, że skoro inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę, to tym samym dysponuje prawem do wejścia w teren dla realizacji inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Niedopuszczalna jest odmienna wykładnia zgodnie z którą oprócz pozwolenia na budowę inwestor powinien wykazać się odrębną zgodą na wejście w teren. To na etapie udzielania pozwolenia na budowę badane jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod tym pojęciem należy rozumieć również prawo do wejścia w teren w celu wykonania określonych robót budowlanych zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Tym czasem organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję bez rozważenia, czy i jakie ewentualnie znaczenia ma fakt istnienia już w obrocie prawnym pozwolenia na budowę w kontekście przesłanek z art. 124 u.g.n., które, jak wynika z treści przepisu muszą być rozumiane dosłownie i nie mogą być interpretowane rozszerzające ( por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008r. sygn. akt I OSK 1165/07 LEX nr 483193). Natomiast pomijając istotę i cel tego przepisu organ nie rozważył w ogóle, czy w takim stanie faktycznym i prawnym wydanie decyzji o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. znajduje uzasadnienie, oraz czy i jakie znaczenie ma fakt, że właścicielka nieruchomości wyraziła zgodę na realizację inwestycji na należących do niej działkach. W ocenie składu orzekającego w okolicznościach niniejszej sprawy, przepis art.124 ust.1 u.g.n. nie miał zastosowania. Niewątpliwie przepis ten określa jedną z form wywłaszczenia, jaką jest ograniczanie praw do nieruchomości w związku z budową przewodów i urządzeń. Postępowanie takie ma charakter postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Decyzja ta stanowi wówczas prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Przed wydaniem ww. decyzji winny być przeprowadzone rokowania. Natomiast żaden przepis prawa nie nakazuje przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Obowiązkiem inwestora przed wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę było uzyskanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Skoro właścicielka gruntów I. K. wyraziła zgodę na zajęcie działek w określonym zakresie ( zgoda na dysponowanie nieruchomością do celów budowlanych), nie było potrzeby wszczynania postępowania mającego na celu wydanie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. Z istoty zezwolenia z art.124 u.g.n. wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, już po wydaniu pozwolenia na budowę uznać należy za niedopuszczalne. Niezależnie od stwierdzonego naruszenie art.124 u.g.n. należało również wskazać, że błędne jest stanowiska organu odwoławczego, iż niedopuszczalne jest określenie w decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. terminu na który ogranicza się prawa właściciela nieruchomości objętej wnioskiem. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, zatem należy jednoznacznie wskazać nie tylko przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, ale również należy mieć na uwadze, że właściciel działki nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo ( por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 85/09, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006r. sygn. akt I OSK 23/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Kr 326/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Ol 144/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SA/Rz 534/14 wszystkie dostępne: www.orzeczeniansa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących nieuregulowania w zaskarżonej decyzji kwestii związanych z odszkodowaniem za ewentualne szkody powstałe w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji wskazać należy, że roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Zatem starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007r., sygn. akt I OSK 1398/06, LEX nr 427507). Zdaniem składu orzekającego wskazane wady zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji decydują o naruszeniu przez organy przepisów art. 124 ust.1 u.g.n., a także art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego należało w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy.