VIII SA/Wa 580/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu innej wierzytelności pieniężnej oddala skargę. Przedmiotem skargi M. B. (dalej: "skarżący", "Zobowiązany", "Strona") jest postanowienie Ministra Finansów (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") z [...] maja 2016 r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. (dalej: "DIS" lub "organ I instancji") z [...] listopada 2015 r. ([...]) oddalające skargę na czynność egzekucyjną. Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w R. (dalej: "Naczelnik US", "organ egzekucyjny") wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]), obejmującego należność z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2005 r. Podstawę prawną ww. tytułu stanowi decyzja nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Tytuł wykonawczy został doręczony Zobowiązanemu [...] stycznia 2015 r. przy czynności egzekucyjnej dokonanej zawiadomieniem z [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W celu wyegzekwowania należności objętej przedmiotowym tytułem wykonawczym organ egzekucyjny zawiadomieniem z [...] września 2015 r. (nr [...]) dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej, tj. z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego u dłużnika zajętej wierzytelności (DIS).Zawiadomienie o zajęciu zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności [...] września 2015 r., natomiast Zobowiązanemu [...] września 2015 r. Pismem z [...] września 2015 r. skarżący wniósł do DIS skargę na czynność egzekucyjną dotyczącą zajęcia innej wierzytelności pieniężnej, którą to skargę organ nadzoru oddalił powołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2015 r. W zażaleniu na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, skarżący postawił zarzuty naruszenia art. 29 § 1 oraz art. 36 § 1 i art. 89 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W jego ocenie brak było podstaw do prowadzenia egzekucji, gdyż należność objęta tytułem wykonawczym uległa przedawnieniu. Egzekucja jest tym samym niedopuszczalna. Uznał również, że zastosowany środek egzekucyjny jest niezasadny. Organ egzekucyjny nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej skarżącego, w tym nie poszukiwał innych składników majątkowych skarżącego, pozwalających na zabezpieczenie dochodzonych należności. Dodał, że działanie organu egzekucyjnego jest przedwczesne, a zastosowane środki egzekucyjne nieproporcjonalne. Brak jest podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co wiąże się z dodatkowymi kosztami egzekucyjnymi. Takie działanie stanowi zaś o naruszeniu zasady zaufania do organów państwa oraz narusza art. 2 Konstytucji RP. Skarżący na poparcie swojej argumentacji powołał się na poglądy prawne zaprezentowane w wyrokach WSA w Warszawie: z 26 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 999/02 i z 9 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1002/04. Minister nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska organu I instancji. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2016 r., utrzymał zatem w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił na wstępie, że przedmiotem postępowania jest postanowienie wydane na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016r., poz. 599; dalej: "u.p.e.a."), w świetle którego zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Powołany przepis prawa stanowi swoistą ochronę Zobowiązanego przed naruszeniami przepisów postępowania. W ramach tego środka zaskarżenia można jednak wnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę wykonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Nie można natomiast podnosić kwestii, które są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. Zatem skarga z art. 54 u.p.e.a. nie przysługuje w sytuacjach, gdy przewiduje się inne tryby zaskarżenia (m. in. zarzut, zażalenia na postanowienia) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności, ani też o prawidłowości jego prowadzenia. Dokonując ponownej oceny prawidłowości zastosowanej czynności egzekucyjnej organ odwoławczy nie stwierdził wobec powyższego żadnych nieprawidłowości. Wyjaśnił, że organ egzekucyjny, zgodnie z art. 7 u.p.e.a., zawiadomieniem z [...] września 2015 r. dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej u dłużnika zajętej wierzytelności (DIS). Zastosował zatem środek egzekucyjny wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a. Zajęcia dokonano zgodnie z treścią art. 89 u.p.e.a., w tym zawiadomienie o zajęciu zostało doręczone Zobowiązanemu [...] września 2015 r. Do zajęcia wykorzystano druk, który na dzień dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, odpowiadał wzorowi określonemu dla druków tego rodzaju w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 655). W ocenie Ministra czynność egzekucyjna polegająca na zajęciu innej wierzytelności pieniężnej została zatem przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Minister uznał je za niezasadne. Zauważył bowiem, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie podlegają rozpatrzeniu kwestie nienależące do zakresu przedmiotowego postępowania, jak np. podstawa wszczęcia egzekucji, brak wymagalności zobowiązania, obowiązki wierzyciela, co wynika z ogólnej zasady postępowania, określonej w art. 19 k.p.a. Zapobiega to przypadkom powielania środków zaskarżenia i komplikacjom wynikającym z uruchamiania różnych trybów ochrony interesu jednostkowego w tej samej, co do przedmiotu sprawie. Podnoszona w zażaleniu kwestia przedawnienia zobowiązania może być zatem podstawą wniesienia zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. Skarżący z możliwości tej nie skorzystał z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia zarzutów (postanowienie organu egzekucyjnego z [...] lutego 2015 r.), co w ocenie Ministra nie oznacza jednak, że może żądać ich rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Postępowanie skargowe nie może być bowiem traktowane jako uniwersalny środek zaskarżenia w ramach, którego można podnosić kwestie podlegające rozpoznaniu w odrębnych trybach postępowania. W postępowaniu tym nie podlegają rozpatrzeniu kwestie materialno-prawne, stanowiące podstawę uruchomienia odrębnego postępowania administracyjnego. Równocześnie Minister dostrzegł, że na etapie postępowania podatkowego strona poddała ocenie zarzut dotyczący przedawnienia zobowiązania. Odwoławczy organ podatkowy uznał zarzut skarżącego w tym zakresie za nieuzasadniony. Organ odwoławczy nie zgodził się również z tezą jakoby organ egzekucyjny przedwcześnie podjął działania, jak i podjął je sprzecznie z zasadą demokratycznego państwa. Z akt sprawy wynika, że Zobowiązany nie wykonał w sposób dobrowolny obowiązku, o którym mowa w wydanej wobec skarżącego decyzji wymiarowej z [...] września 2014 r. Zatem organ egzekucyjny w celu wykonania tego obowiązku działał w zgodzie z treścią art. 6 u.p.e.a. i wystawił na ww. należność tytuł wykonawczy, celem przymusowego jej dochodzenia w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest niezasadny. Także kwestie związane z ustalaniem przez organ egzekucyjny dodatkowego majątku nie stanowią podstawy do badania w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 54 u.p.e.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako Sąd) skardze z [...] czerwca 2016 r. na ww. postanowienie Ministra Finansów skarżący, działaniem pełnomocnika (adwokata), występując o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania postawił zarzuty naruszenia przepisów: - art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie egzekucja jest dopuszczalna, nie uwzględniając przy tym okoliczności wyłączającej konieczność prowadzenia postępowania egzekucyjnego, mianowicie przedawnienia prawa do dochodzenia należności objętych tytułem wykonawczym; - art. 89 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zastosowania przedmiotowego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację w sprawie, która co do zasady stanowi powielenie okoliczności wskazywanych uprzednio we wniesionym zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Powołał się przy tym na prawomocny wyrok Sądu z 14 października 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1313/14 uchylający decyzję DIS z [...] września 2014 r., który to wyrok jest prawomocny. Autor skargi dodał, iż jako powody uchylenia Sąd wskazał między innymi naruszenie treści art. 70 § 6 pkt 1 O.p. W ocenie pełnomocnika stanowi to okoliczność potwierdzającą, że w sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z powodu braku wymagalności obowiązku (przedawnienie zobowiązania skarżącego). Tym bardziej do zastosowania środka egzekucyjnego, o którym mowa w postanowieniach wydanych w niniejszym postępowaniu. Egzekucja jest zatem niedopuszczalna (art. 29 u.p.e.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W okolicznościach niniejszej sprawy wyżej określone przesłanki nie zachodzą. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Ministra Finansów, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji (Dyrektora Izby Skarbowej w W.), w przedmiocie oddalenia skargi Strony na czynność egzekucyjną. Złożona przez skarżącego skarga na czynność egzekucyjną dotyczy zajęcia innej wierzytelności pieniężnej (tj. z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego zasądzonych od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz skarżącego postanowieniem zawartym z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 513/14). Zajęcie zostało dokonane zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 r., doręczonym Zobowiązanemu [...] września 2015 r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności [...] września 2015 r. Powyższa czynność egzekucyjna została dokonana w toku prowadzonego wobec majątku skarżącego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], doręczonego w dniu [...] stycznia 2015 r., wystawionego na podstawie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Decyzją tą DIS uchylił decyzję organu I instancji i określił skarżącemu zobowiązanie podatkowe w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2005 r. Została ona przez skarżącego zaskarżona i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2015 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1313/14 uchylona. W powyższych, bezspornych okolicznościach sprawy zauważyć należy, że w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o prawidłowo wystawiony i doręczony tytuł wykonawczy, którego podstawą była pozostająca w obrocie prawnym także w dacie dokonania skarżonej czynności egzekucyjnej decyzja z dnia [...] września 2014 r., o której mowa wyżej, organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny wynikający z u.p.e.a., wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., tj. egzekucję z innych wierzytelności pieniężnych. Nadto zajęcia tych wierzytelności pieniężnych dokonał w zgodzie z treścią art. 89 § 1 u.p.e.a., poprzez przesłanie do DIS zawiadomienia z [...] września 2015 r. o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego (z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego u dłużnika zajętej wierzytelności). Zawiadomienie o zajęciu zostało doręczone Zobowiązanemu [...] września 2015 r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności [...] września 2015 r. Do zajęcia wykorzystano druk, który na dzień dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, odpowiadał wzorowi określonemu dla druków tego rodzaju w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 655). Nadto, w ocenie Sądu, DIS w zawiadomieniu o zajęciu podał wszystkie wymagane przez ustawodawcę w art. 67 § 2 u.p.e.a. dane. W związku z tym, dokonując zajęcia z innej wierzytelności pieniężnej, zgodnie z ww. zawiadomieniem, organ egzekucyjny nie naruszył przepisów prawa regulujących kwestie zastosowania środka egzekucyjnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazuje, że skarga wymieniona w art. 54 § 1 u.p.e.a., służy zaskarżaniu czynności wykonawczych postępowania i może być wniesiona zarówno na czynności organu egzekucyjnego, jak i czynności egzekutora. W trybie powołanego przepisu prawa ocenie podlega prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym pod względem ich zgodności z przepisami regulującymi sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Sąd zaznacza przy tym, że jak słusznie zauważyły organy w sprawie przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być kwestie materialnoprawne dotyczące m.in. wymagalności dochodzonych zaległości. W ocenie Sądu, kwestie te stanowią inny przedmiot sprawy i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach (np. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 33 i art. 34 u.p.e.a. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych). Poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 u.p.e.a. można kwestionować (skutecznie) jedynie działania organów administracji podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego. Bezskuteczne natomiast pozostaną próby wzruszania rozstrzygnięć będących podstawą postępowania egzekucyjnego, do czego zostały przewidziane inne tryby postępowania (podobnie w wyroku z 22 września 2010r., II FSK 764/09, CBOSA). Skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyrok z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 2936/12, LEX nr 1326512, oraz wyrok z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 727/12, LEX nr 1339916, P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne..., 2006, s. 184; wyrok z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99, LEX nr 43032, wyroki z 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03, LEX nr 113578, oraz z 9 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1002/04, LEX nr 164969.). Uwagi powyższe należy odnieść do niniejszej sprawy, zwłaszcza ze względu na sposób sformułowania zarzutów, z których wynika, iż skarżący dopatruje się niedopuszczalności egzekucji i wadliwości zastosowanego środka egzekucyjnego z powodu przedawnienia prawa do dochodzenia należności objętych tytułem wykonawczym, które zamierza zwalczać skargą na czynność egzekucyjną. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika tymczasem, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być podnoszone, co do zasady jedynie kwestie dotyczące prawidłowości postępowania egzekucyjnego bądź egzekutora w świetle przepisów regulujących sposób i formę przeprowadzania czynności egzekucyjnych (wyrok NSA z 10 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1588/10, CBOSA). Ustawodawca nie nadał bowiem regulacji z art. 54 § 1 u.p.e.a. charakteru materialnoprawnego. W szczególności, norma zawarta w tym przepisie nie nakłada na jego adresatów określonych obowiązków lub uprawnień materialnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że art. 54 u.p.e.a. jest typowym przepisem proceduralnym, w którym ustawodawca ustanowił uprawnienie procesowe zobowiązanego: zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1244/10, CBOSA). Przedawnienie obowiązku jest jednym z zarzutów egzekucyjnych, wymienionym w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., dla którego przewidziano w ustawie, o której mowa odrębny tryb postępowania. Sądy administracyjne nieodmiennie od lat uznają, że środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można stosować ich zamiennie, ponieważ każdy z nich dotyczy konkretnych uchybień (por. wyrok NSA z 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1377/13, CBOSA). Uprawnienia do "rozszerzenia" zakresu stosowania instytucji skargi na czynności egzekucyjne, choćby w ramach postępowania sądowego, nie mają nawet sądy, ponieważ, jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego (z art. 54 § 1 u.p.e.a. ) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji poprzedzających egzekucję administracyjną (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1255/13. CBOSA). Zdaniem NSA nawet w sytuacji, kiedy z uwagi na stadium postępowania egzekucyjnego nie przysługuje dłużnikowi środek zaskarżenia w postaci zarzutów (środkiem tym można się posłużyć w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego - zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), to skarga na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., nie może stanowić takiego właśnie konkurencyjnego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r, sygn. akt II FSK 2988/11; wszystkie wyroki dostępne pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl ). W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw pozwalających na zakwestionowanie tak zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia, które je poprzedzało, albowiem zastosowany środek egzekucyjny został przewidziany w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. i kwestionowana przez skarżącego czynność egzekucyjna dokonana została z poszanowaniem zapisów art. 89 tej ustawy. Sąd nie stwierdził w dokonanej czynności egzekucyjnej uchybień o charakterze formalnym. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły zatem przepisów prawa materialnego, ani procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.