II OSK 2229/17

Dnia 11 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 369/16 w sprawie ze skargi G.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 369/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2016r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 k.p.a., odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu w stosunku do G.K. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu renty planistycznej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że ustalenie, czy wystąpił wzrost wartości nieruchomości gruntowej nie jest zagadnieniem wstępnym, lecz okolicznością podlegająca wyjaśnieniu we wszczętym i prowadzonym postępowaniu. Zażalenie na to postanowienie złożył G.K., wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Postanowieniem z [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.na podstawie art, 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zachodziła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności zażalenia, gdyż przepis art, 101 § 3 k.p.a. (w jego brzmieniu po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011r.), nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Organ wskazał przy tym, że co prawda skarżący niezasadnie został pouczony o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jednakże stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu wniesionej przez G.K. skargi uznał, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zakresem przedmiotowym art. 101 § 3 k.p.a. nie zostały objęte postanowienia, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uznać bowiem należy, że skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to nie ma tym samym podstaw, aby w stosunku do określonych w tym przepisie, postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania, które również uniemożliwiają kontynuowanie postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również cel jaki przyświecał ustawodawcy dokonującemu nowelizacji, a mianowicie uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego stosownie do wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Sąd stwierdził, że wbrew ocenie skarżącego powyższa wykładnia nie prowadzi do uszczuplenia praw strony postępowania, która zawsze ma możliwość zaskarżenia decyzji, a wraz z nią - zgodnie z art. 142 k.p.a. - także postanowienia o odmowie zawieszenia. W skardze kasacyjnej G.K. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2016 r. jako rażąco naruszającego art. 134 k.p.a. w związku z: a) rażącym naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a tym samym ograniczający merytoryczne rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, b) rażącym naruszeniem art. 2, art. 45 oraz art 78 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni przepisu art. 101 § 3 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako ograniczający prawo strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2016 r. w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w związku z: c) rażącym naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a tym samym ograniczający merytoryczne rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, d) rażącym naruszeniem art. 2, art. 45 oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni przepisu art, 101 § 3 k.p.a. polegającym na przyjęciu, iż zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako ograniczający prawo strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najdalej idący zarzut postawiony w skardze kasacyjnej to naruszenie art. 2, art. 45, art. 78 Konstytucji RP przez zastosowanie wykładni art. 101 § 3 k.p.a. prowadzącej do naruszenia zasady dwuinstancyjności nie jest zasadny. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą, która obowiązuje przy rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną. Tak ujmowana zasada dwuinstancyjności jest zarówno w doktrynie, jak i regulacji prawa procesowego. Ograniczenie zasady dwuinstancyjności do decyzji ma uzasadnienie w odrębnym przedmiocie od postanowień. Postanowienia dotyczą głównie kwestii procesowych, co powoduje, że po wydaniu decyzji kończącej sprawę w danej instancji, poddanie weryfikacji postanowień nie może powodować podważenia rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji. Konsekwencją tego jest przyznanie prawa zażalenia na postanowienia tylko gdy przepis prawa tak stanowi. W pozostałym zakresie postanowienia są zaskarżalne zażaleniem, które nie ma charakteru samoistnego, wniesione może być wyłącznie razem z odwołaniem od decyzji. Przyjmując zasadę dwuinstancyjności w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczono jej zakres do decyzji, stanowiąc: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w toku instancji. Wyjątki od zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Nie ma zatem podstaw do uznania za zasadny stawianego zarzutu kasacyjnego naruszenia zasady dwuinstancyjności, która przy zaskarżalności postanowień nie obowiązuje. Strona ma pełną gwarancję obrony przez zaskarżenie takich postanowień, wnosząc odwołanie od decyzji, na co zresztą słusznie uwagę zwrócił Sąd I instancji ( por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019r. sygn. akt II OSK 1914/17 dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zasadny również zarzut kasacyjny naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. Zażalenie przysługuje tylko na te postanowienia gdy przepis prawa takie prawo przyznaje expressis verbis. W art. 101 § 3 k.p.a. prawo zażalenia przyznano tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przeprowadził zatem prawidłową wykładnię powołanego przepisu wskazując, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Wykładnia ta pozostaje w zgodzie z dotychczasowym orzecznictwem NSA oraz stanowiskiem składu orzekającego w niniejszej sprawie ( por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 2296/12, z dnia 12 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2509/12, z dnia 28 maja 2014r. sygn. akt II OSK 2975/12, z dnia 17 lipca 2014r. sygn. akt II GSK 1651/14, z dnia 25 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2855/13, z dnia 22 marca 2016r. sygn. akt I OSK 339/16, z dnia 3 marca 2015r. sygn. akt II OSK 1542/16, z dnia 3 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1542/17 i z dnia 3 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 885/15). Wypadnie jedynie zauważyć, że ustawodawca także w innych przypadkach wskazuje, iż używane przez niego sformułowanie " w sprawie" odnosi się nie tylko do rozstrzygnięć pozytywnych ale i negatywnych, gdy wyraźnie takiego wyliczenia używa. Przykładem takiej konstrukcji może być art. 122 k.p.a., zgodnie z którym "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do ugody i postanowienia w sprawie jej zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji." Gdyby przyjąć sposób wykładni proponowany przez skarżącego kasacyjnie zbędne byłoby dodawanie przez prawodawcę określnika "lub odmowy zatwierdzenia", skoro wyrażenie " w sprawie jej zatwierdzenia" oznaczać miałoby zarówno postanowienie " w sprawie zatwierdzania ugody" jak i " w sprawie odmowy zatwierdzenia ugody". Skoro więc skarżący kasacyjnie złożył zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Nie jest konsekwentnie zasadny również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd przeprowadził zgodną z przepisami prawa ocenę zastosowania art. 134 k.p.a. Zgodność z przepisami prawa postanowienia o niedopuszczalności zażalenia nie dała podstaw do zastosowania przez Sąd środka prawnego wobec tego postanowienia. Zasadnie zatem Sąd zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. nie nastręcza również trudności interpretacyjnych i nie budzi wątpliwości, które uzasadniałyby wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność powołanego przepisu z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.