I OSK 1243/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1481/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1481/16 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Starosta L. orzekł o skierowaniu J. S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Od powyższej decyzji skarżący J. S. wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 240/13. W dniu 20 czerwca 2013 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo z Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. wraz z orzeczeniem lekarskim dotyczącym skarżącego J. S.. Z orzeczenia tego wynika, że stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii ABCET z datą ponownego badania "niecelowe". Z pisma wynikało także, że skarżący odwołał się od treści orzeczenia lekarskiego. W dniu 31 października 2013 r. wpłynęło do organu pismo z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wraz z orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] września 2013 r., stwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami kategorii B i B1 oraz orzeczeniem lekarskim nr [...] stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A, A1, T, BE, C, CE, C1+E. Powyższe orzeczenia są ostateczne. Starosta L. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm., dalej również jako: u.k.p.) w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie wyżej opisanego orzeczenia lekarskiego. W dniu 5 lutego 2016 r. skarżący złożył orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii B. Wobec powyższego Starosta L. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. orzekł o cofnięciu J. S. uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, BE, C, CE, T. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że w dniu wykonania badania decyzja z [...] października 2012 r. nie była prawomocna. Zdaniem skarżącego, badanie powinno być wykonane dopiero po wrześniu 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty L. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzeczenie lekarskie z [...] września 2013 r. jest ostateczne, a ustalenia dokonane w tym orzeczeniu nie podlegają dalszej kontroli. Adnotacja w treści orzeczenia "badanie niecelowe" prowadzi do wniosku, że skarżący nie podlega dalszemu badaniu w zakresie kategorii A, BE, C, CE, T, zatem nie można podzielić poglądu skarżącego, że ze względu na upływ czasu badanie powinno zostać zaktualizowane. Na powyższą decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji niewłaściwą interpretację art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami, niezastosowanie art. 76 § 3 K.p.a., niewłaściwą interpretację art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz naruszenie art. 9 K.p.a. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy niewłaściwie zinterpretował art. 79 ust. 7 u.k.p. stwierdzając, że orzeczenie wydane w następstwie badania przez Instytut Medycyny Pracy w S. jako ostateczne nie podlega dalszej kontroli, podczas gdy przepis określa, że takie orzeczenie nie podlega dalszemu zaskarżeniu, a nie ponownemu badaniu. Zdaniem skarżącego, badanie powinno być wykonane na podstawie prawomocnej decyzji, a w niniejszej sprawie decyzja nie była prawomocna – w trakcie odwołania. Organ nie przeprowadził także dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego pomimo istnienia ku temu przesłanek. Naruszenia art. 9 K.p.a. skarżący upatruje w okoliczności, iż nie został wzięty pod uwagę jego słuszny interes jako obywatela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na normie prawa materialnego wyrażonej w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. W ocenie Sądu, z treści przytoczonego przepisu wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Użyte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b (winno być: lit. a) u.k.p. sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. Z mocy art. 79 ust. 7 u.k.p., orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Orzeczenia lekarskie zapadłe w trybie tej procedury, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza, że organy te są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącego oznaczałoby, że organ administracji orzekający w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi zostałby upoważniony, między innymi do oceny dokumentacji medycznej oraz wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie. Powyższe czynności nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby to niemożliwe, gdyż organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Przedstawione przez skarżącego zarzuty i twierdzenia nie były w stanie podważyć tego, co wynika z treści znajdującego się w aktach orzeczenia lekarskiego. Jego wewnętrzne przeświadczenie o dobrym stanie zdrowia, nie przemawia przeciwko opinii lekarza wyspecjalizowanego w ocenie kwalifikacji zdrowotnych osób kierujących pojazdami. Sąd I instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie wydana przez organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego w dniu [...] listopada 2012 r. była decyzją ostateczną, a co za tym idzie wykonalną. Na podstawie tej decyzji uprawnione było zatem przeprowadzenie wyżej wskazanego badania lekarskiego. Nie zmienia powyższego fakt zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrok Sądu z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 240/13 oddalający skargę na tę decyzję jest prawomocny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 września 2015 roku, sygn. akt I OSK 104/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia. Fakt wykonywania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji nie pozbawił jednak czasowo decyzji organu odwoławczego waloru ostateczności. W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd I instancji wskazał, że powołany w skardze art. 122 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) nie mógł znajdować zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż został uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. j) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami z dniem 19 stycznia 2013 r. W ocenie Sądu I instancji nie sposób również zarzucić organom naruszenia art. 9 K.p.a. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do tych decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, określona w tym przepisie prawa tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 79 ust. 7 u.k.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że orzeczenie wydane przez Instytut Medycyny Pracy w S., jako ostateczne, nie podlega kontroli, 2) naruszenie art. 76 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 3) naruszenie art. 122 Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż badanie może być wykonane na podstawie nieprawomocnej decyzji Starosty kierującej na takie badanie, 4) naruszenie rażące przepisów prawa, w szczególności art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami precyzyjnie określają w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich przesłanek następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p.). Należy podkreślić, że "orzeczenie lekarskie", o jakim mowa w cytowanym przepisie, to nie jakiekolwiek orzeczenie wystawione przez lekarza medycyny, lecz tylko orzeczenie wydane w następstwie badań lekarskich przeprowadzonych na podstawie art. 75 i nast. u.k.p., tj. orzeczenie wydane na warunkach, w trybie i przez lekarzy oraz jednostki określone w tych przepisach, oraz w wydanym na podstawie art. 81 u.k.p. rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. W konsekwencji, także podważanie prawidłowości takich orzeczeń dopuszczalne jest jedynie na warunkach i w trybie określonych w ww. przepisach ustawowych i wykonawczych. W przepisach tych zagwarantowano swoiście dwuinstancyjną procedurę badań lekarskich – zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.k.p. osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. Wówczas do kopii orzeczenia lekarskiego przesyłanej, zgodnie z art. 79 ust. 8 pkt 1 u.k.p., jednostce wykonującej ponowne badanie, uprawniony lekarz załącza kopię dokumentacji związanej z przeprowadzonym badaniem (zob. art. 79 ust. 9 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Ma ono walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a. W świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że owa ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji orzeczeń lekarskich ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 K.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem, związanego z takim dokumentem, domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego orzeczenia lekarskiego możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu ww. procedury przeprowadzania badań lekarskich. W konsekwencji, organ winien uwzględnić późniejsze orzeczenie lekarskie, weryfikujące orzeczenie wcześniejsze – czy to na skutek wniosku o ponowne przeprowadzenie badania, czy też w wyniku badania przeprowadzonego w związku z nadejściem terminu następnego badania, wskazanego w poprzednim orzeczeniu – pod warunkiem wszakże, iż orzeczenie takie będzie wydane przez uprawniony podmiot, na warunkach i w trybie określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. W analizowanym przypadku orzeczenia takiego strona jednak nie przedłożyła. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia zarówno art. 79 ust. 7 u.k.p., jak i art. 76 § 3 K.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które zasadniczo sprowadzają się do kwestii nieuwzględnienia oświadczenia skarżącego o dobrym stanie zdrowia i nieuzyskania orzeczenia lekarskiego weryfikującego to oświadczenie. Organy administracji dysponowały bowiem ostatecznym orzeczeniem lekarskim, w którym ustalono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A, BE, C, CE, T. Oświadczenie zaś skarżącego o dobrym stanie zdrowia jest gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. W tych warunkach organy administracji nie miały obowiązku prowadzenia innych dowodów, prócz znajdujących się w aktach administracyjnych – w szczególności nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza bowiem możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z tego względu, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, ani go nie stosował, jako że utracił on moc obowiązującą z dniem 19 stycznia 2013 r. Dodatkowo, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku z tej przyczyny, że został wadliwe skonstruowany, jako że nie wskazano w nim, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną ww. artykułu w tym przypadku chodzi (przede wszystkim, o który ustęp – art. 122 miał ich 2, dodatkowo podzielone na punkty). Tymczasem, jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do artykułu, który – tak jak art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, itd.) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. (zob. wyrok NSA z 19.10.2016 r., II OSK 39/15; por. też wyroki NSA: z 30.11.2016 r., I FSK 599/15; z 09.11.2016 r., I GSK 968/16; z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14; z 05.09.2017 r., II OSK 3067/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.