I GSK 1615/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1061/16 w sprawie ze skargi A. C. na czynność Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji z budżetu miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. C. na rzecz Prezydenta Miasta C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1061/16 oddalił skargę A. C.(dalej: skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta C. poinformował skarżącą jako organ prowadzący Prywatną Szkołę dla Dorosłych w C., że zgodnie z art. 90 ust. 3fa i 3fb ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2016, poz. 1943 ze zm. - dalej: u.s.o.), po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3fa, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tejże szkole czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f. Pismem z dnia 10 maja 2016 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności dotyczącej wstrzymania przekazywania dotacji. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta C. wskazał, że jest ono niezasadne, a wstrzymana dotacja jest należna i zostanie niezwłocznie przekazana po udostępnieniu dokumentacji. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 90 ust. 3fa u.s.o. Prezydenta Miasta C. ponownie wezwał do udostępnienia do 20 czerwca 2016 r. pierwotnych rozliczeń dotacji za lata 2010-2011 wraz z całą dokumentacją stanowiącą podstawę dokonania wydatku w oryginale wraz z wymaganą przez organ kontrolujący dokumentacją niezbędną do przeprowadzenia kontroli w prowadzonej placówce. Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał za zasadne wstrzymanie przez Prezydenta Miasta C. przekazywania skarżącej dotacji oświatowej. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w ramach delegacji ustawowej Rada Miasta C. podjęła w dniu 8 października 2009 r. uchwałę nr XLI/771/09 w sprawie udzielenia i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach. W § 3 powyższej uchwały wskazano, że organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli, a wykonywanie prac kontrolnych może przyjąć charakter kontroli doraźnych, polegających na badaniu wybranych aspektów prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji, kontrola przeprowadzana jest zgodnie z pojawiającymi się potrzebami w tym zakresie oraz kontroli planowanych, polegających na badaniu całokształtu działalności jednostek oświatowych w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. W ramach tejże kontroli kontrolujący może zbadać dokumenty i inne nośniki informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Powyższa uchwała utraciła moc w wyniku wydania przez Radę Miasta C. w dniu 26 kwietnia 2012 r. uchwały nr XX/326/12 w treści, której w § 11 ust. 7 wskazano, że kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń i innych nośników informacji zebranych w toku postępowania kontrolnego, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczania, pobrania i wykorzystania datacji w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W ocenie WSA z powyższego wynika, że kontrolujący może żądać od jednostki dotowanej wszelkich dokumentów, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczania, pobrania i wykorzystania datacji, w tym również umów zawartych ze słuchaczami czy też umowy zawartej z bankiem, w celu dokonana oceny czy rachunek, z którego dokonywane są przelewy należy do Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych w C., a także dokumentacji stanowiącej podstawę dokonania wydatku wykazanego w rocznych rozliczeniach dotacji. Organ kontrolujący ma zatem pełne prawo aby żądać dostarczenia (przedstawienia) takiej dokumentacji i na tej podstawie ocenić, czy uzyskana przez beneficjenta dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Jest to zatem zagwarantowane ustawowo uprawnienie podmiotu kontrolującego, któremu musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Zdaniem WSA nie ma zatem racji strona skarżąca podnosząc, że dokumenty żądane przez Prezydenta Miasta C. nie podlegają kontroli, gdyż nie należą do kategorii dokumentacji, o której mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. tj. dokumentacji organizacyjnej, finansowej czy też przebiegu nauczana. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że po wszczęciu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta C. dwukrotnie wzywał skarżącą do przedstawienia dokumentów, które były podstawą do rozliczenia dotacji otrzymanej w 2010 i 2011 r. Skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku. W związku z tym organ samorządowy miał wszelkie podstawy do tego aby uznać, iż jednostka dotowana utrudnia, bądź udaremnia czynności kontrolne i co za tym idzie mógł wstrzymać przekazywanie udzielonej wcześniej dotacji oświatowej. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz nieuwzględnieniu faktu, że skarżąca przedstawiła kontrolującym dokumentację niezbędną do oceny, czy uzyskana przez beneficjenta dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, a organ kontrolujący zakończył kontrolę i wydał protokół z kontroli, zalecenia pokontrolne, a także decyzję administracyjną w sprawie zwrotu dotacji; 2. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uchyleniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia podnoszonej przez pełnomocnika skarżącej kwestii, że kontrolujący nie mogli zastosować instytucji wstrzymania przekazywania dotacji, bowiem ta regulacja prawna weszła w życie w dniu 31 marca 2015 r., a kontrolujący dokonywali oceny zgodność z prawem pobrania i wydatkowania dotacji za lata 2010-2011 i w tym przedmiocie w protokole kontroli wskazano jako podstawę prawną uchwałę Rady Miasta C. nr XLI/771/09 z dnia 8 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczenia dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach, a nie obowiązującą w czasie kontroli; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. naruszenie art. 90 ust. 3f u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowy zawarte ze słuchaczami na świadczenie usług edukacyjnych i umowa o rachunek bankowy podlegają kontroli, ponieważ kontrolujący mogą żądać wszelkiej dokumentacji dla oceny prawidłowości naliczania, pobrania i wykorzystania dotacji, w przypadku gdy zgodnie z art. 90 ust 3f u.s.o. można kontrolować wyłącznie dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania, a tej nie stanowią umowy zawarte ze słuchaczami na świadczenie usług edukacyjnych oraz umowa zawarta z bankiem na prowadzenie rachunku bankowego; 2. naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3f u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta C. nr XLI/771/09 z dnia 8 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczenia dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach w zw. z § 11 ust. 7 uchwały Rady Miasta C. nr XX/326/12 z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta C. dla szkół, przedszkoli i placówek niepublicznych oraz trybu i zasad kontroli prawidłowości ich wykorzystania poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa miejscowego, w przypadku gdy są one rażąco sprzeczne z przepisem art. 90 ust. 3f u.s.o., a sąd administracyjny związany jest tylko ustawami i Konstytucją; 3. naruszenie art. 90 ust. 3e u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 3f u.s.o. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prowadzący szkołę niepubliczną musi udostępnić w ramach kontroli wykorzystania dotacji wszelką dokumentację finansową dotyczącą szkoły nawet w przypadku pokrycia wydatku ze środków prywatnych organu prowadzącego; 4. naruszenie art. 90 ust. 3fa u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 3fo u.s.o. w zw. art. 90 ust 4 u.s.o. i art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dotujący może wstrzymać przekazywanie dotacji w sytuacji, gdy przepisy prawa miejscowego ustanowione na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., tj. uchwała Rady Miasta C. nr XLI/771/09 z dnia 8 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczenia dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach i załącznik nr 4 do tej uchwały dotyczące rozliczenia dotacji zostały ustanowione bardzo ogólnie z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa, a sporządzone na podstawie ww. załącznika roczne rozliczenia dotacji nie pozwalają na ustalenie, które wydatki szkół stanowiły podstawę sporządzenia pierwotnych rozliczeń dotacji, a w związku z tym nieprzedstawienie żądnych dokumentów nie może stanowić utrudniania bądź udaremniania przeprowadzenia czynności kontrolnych; 4. naruszenie art. 90 ust. 3fb u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ dotujący może wstrzymać przekazywanie dotacji w sytuacji wykonania przez kontrolujących wszelkich czynności kontrolnych oraz wydania protokołu z kontroli, zaleceń pokontrolnych, a także decyzji dotyczącej zwrotu dotacji za kontrolowany okres, gdy z przepisu prawa wynika, że organ dotujący może wstrzymać przekazywanie dotacji jedynie do momentu umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Przechodząc do postawionych zarzutów powiedzieć należy, że skarżąca kasacyjnie postawiła w złożonym środku zaskarżenia zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia prawa procesowego. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W zakresie pierwszego z zarzutów procesowych skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz nieuwzględnienie faktu, że skarżąca przedstawiła kontrolującym dokumentację niezbędną do oceny, czy udzielona dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, a organ kontrolujący zakończył kontrolę, wydał protokół z kontroli, zalecenia pokontrolne, a także decyzję administracyjną w sprawie zwrotu dotacji. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim zauważyć należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze ustrojowym. Zgodnie z jego treścią sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się w sposób jednolity, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, LEX nr 2119367, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2845/12, LEX nr 1598336, wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2340/14, LEX nr 2037098). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z przepisami prawa, w konsekwencji tej kontroli podjął stosowne rozstrzygniecie przewidziane w ustawie. Wydał bowiem wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niezasadne jest zatem, w ocenie NSA, twierdzenie skarżącej kasacyjnie o naruszeniu tego przepisu. Drugi z przepisów wskazany w tym zarzucie jako naruszony, to art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W omawianym zarzucie procesowym autor skargi kasacyjnej powiązał go z art. 141 § 4 p.p.s.a., czyniąc zadość powyższemu wymogowi. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżąca w tym zarzucie wskazała na nieprzedstawienie w uzasadnieniu takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz nieuwzględnienie faktu, że skarżąca przedstawiła kontrolującym dokumentację niezbędną do oceny, czy udzielona dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Kwestionuje zatem w nim ocenę Sądu oraz ustalenia organu przez WSA zaakceptowane. Stwierdzić w kontekście powyższego należy, że w myśl zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że zgodnie z jego brzmieniem treść uzasadnienia zawierać ma opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko podatnika, zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancję takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałyby stronie zastosowanie dalszych środków zaskarżenia (złożenie skargi kasacyjnej). Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083). Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zaistniałych okolicznościach sprawy należało uznać za nieusprawiedliwiony. Drugi z zarzutów procesowych także dotyczy naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie powołanych przepisów w świetle tego zarzutu polega jednak na uchyleniu się przez WSA od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia podnoszonej kwestii, że kontrolujący nie mogli zastosować instytucji wstrzymania przekazywania dotacji bowiem ta regulacja prawna weszła w życie w dniu 31 marca 2015 r., a kontrolujący dokonywali oceny zgodności z prawem pobrania i wydatkowania dotacji za lata 2010 – 2011 i w tym przedmiocie w protokole kontroli wskazano jako podstawę prawną uchwałę Rady Miasta nr XLI/771/09 z 8 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji. Przede wszystkim w zakresie tego zarzutu zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje w nim ocenę co do zastosowania wstrzymania przekazywania dotacji, z tego powodu, że instytucja ta weszła w życie 31 marca 2015 r., a kontrolujący dokonywali oceny zgodności z prawem pobrania i wydatkowania dotacji za lata 2010 – 2011. Powtórzyć w tym miejscu jeszcze raz należy, że przez pryzmat zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń i ocen dokonanych przez WSA. Poza tym skonstatować trzeba, że do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania (tempus regit actum). Oznacza to, że od momentu wejścia w życie instytucji wstrzymania przekazywania dotacji oświatowej, istnieje podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia –wstrzymania przekazywania dotacji oświatowej. W okolicznościach stanu faktycznego sprawy wstrzymania przekazywania dotacji dokonano na podstawie pisma organu z dnia 21 kwietnia 2016 r. Poinformowanie podmiotu prowadzącego szkołę nastąpiło na podstawie art. 90 ust. 3fb u.s.o., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w art. 90 ust. 3fa u.s.o. Podmiot dotujący wstrzymał przekazywanie dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych, o których mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Zatem wstrzymanie miało miejsce po wejściu w życie instytucji wstrzymania przekazywania dotacji oświatowej. Było zatem mając na uwadze powołane przepisy ustawy o systemie oświaty w pełni uprawnione. Nie ma znaczenia to, że czynności kontrolne dotyczą wcześniejszego okresu dotacyjnego lat 2010 - 2011. To że czynności kontrolne dotyczą lat 2010 - 2011, a wstrzymanie dotacji roku 2016 nie oznacza, że mamy do czynienia ze wstecznym działaniem przepisów. Wiadomym jest, że instytucja kontroli, co do zasady, dotyczy okresów przeszłych. Skoro prawodawca wprowadził do systemu prawnego instytucje wstrzymania przekazywania dotacji oświatowych ze względu na utrudnianie lub udaremnianie czynności kontrolnych, to zasadnym jest twierdzenie o możliwości wstrzymania przekazywania dotacji bieżącej ze względu na utrudnianie lub udaremnianie czynności kontrolnych dotyczących dotacji za lata wcześniejsze, które nie uległy jeszcze przedawnieniu. Z przedstawionych powyżej powodów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Mając na względzie postawione i omówione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazać wypada, że w zaistniałych okolicznościach nie doszło do podważenia ustaleń faktycznych organu zaakceptowanych przez Sąd I instancji, co do tego, że nie przedstawiono do kontroli dokumentów związanych z wydatkowaniem środków z dotacji, co udaremniło przeprowadzenie kontroli. Tymi ustaleniami Sąd kasacyjny rozpoznający zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jest związany. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w pierwszym z nich skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 90 ust. 3f, stwierdzając, że kontrolujący mogą kontrolować wyłącznie dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania, a tej nie stanowią umowy zawarte ze słuchaczami na świadczenie usług edukacyjnych oraz umowa zawarta z bankiem na prowadzenie rachunku bankowego. W ocenie NSA kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż WSA dokonując oceny legalności zaskarżonej czynności oparł się na nieprzedstawieniu przez skarżącą dokumentacji dotyczącej rozliczenia dotacji za lata 2010-2011, a nie umów zawartych ze słuchaczami na świadczenie usług edukacyjnych oraz umowy zawartej z bankiem na prowadzenie rachunku bankowego. Niemniej jednak, w ocenie NSA, umowy zawarte ze słuchaczami na świadczenie usług edukacyjnych wchodzą w zakres dokumentacji dotyczącej przebiegu nauki, dokumentują bowiem istotne z punktu widzenia nauki ucznia okoliczności z tą nauką związane, choćby: fakt zawarcia umowy czy też okres procesu nauczania. Umowy te są podstawowym dokumentem świadczącym o zawiązanej relacji edukacyjnej pomiędzy uczniem pobierającym naukę a szkołą świadczącą usługę nauczania. Nie można zatem uznać, że umowy zawarte ze słuchaczami na świadczenie usług edukacyjnych nie wchodzą w zakres dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, o której mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Natomiast umowa zawarta z bankiem na prowadzenie rachunku bankowego szkoły, na który to w myśl art. 90 ust. 3c u.s.o. przekazywana jest w 12 częściach dotacja oświatowa, stanowi niewątpliwie, w ocenie NSA, element dokumentacji finansowej dokumentującej finansowanie szkoły dotacją. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, iż powołany przepis stanowi o rachunku bankowym szkoły, a nie rachunku bankowym prowadzącego szkołę. Środki z dotacji zasilają rachunek bankowy szkoły, z tego też rachunku następuje wydatkowanie dotacji na cle oświatowe wynikające z ustawy o systemie oświaty. Umowa rachunku bankowego zawarta z bankiem stanowi zatem podstawowy dokument świadczący, min. o tym, iż jest to rachunek szkoły (beneficjenta dotacji), pozwala także na ustalenie czy środki z dotacji przelewane są na właściwe konto, jakim winno być konto szkoły. Wpłaty dotacji na konto szkoły, jak i wypłaty tych środków z tego konta przedstawiają rzeczywisty obraz uzyskiwania i wykorzystywania dotacji, zatem niewątpliwie, w ocenie NSA, umowa rachunku bankowego zawarta z bankiem wchodzi z skład dokumentacji finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Jest to też dokument z zakresu organizacji szkoły dokumentujący jej organizację od strony finansowej, co tym bardziej przekonuje, że twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie są zasadne. Z przedstawionych powyżej powodów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 90 ust. 3f u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 8 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji [...] w zw. z § 11 ust. 7 uchwały Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...], poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa miejscowego, w przypadku gdy są one rażąco sprzeczne z art. 90 ust. 3f u.s.o., a sąd administracyjny związany jest tylko ustawami i Konstytucją. W ocenie NSA, nie można uznać powołanych postanowień prawa miejscowego za rażąco sprzeczne z art. 90 ust. 3f u.s.o. Z przywołanego przepisu ustawy wynika bowiem, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy mają prawo wstępu do szkoły oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Podnieść należy, że w pierwszej z przywołanych w zarzucie uchwał w postanowieniu § 3 ust. 2 wskazano, że wykonywanie prac kontrolnych może przyjąć charakter: kontroli doraźnych, polegających na badaniu wybranych aspektów prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji, kontrola przeprowadzana jest zgodnie z pojawiającymi się potrzebami w tym zakresie; kontroli planowych, polegających na badaniu całokształtu działalności jednostek oświatowych, w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. W drugiej zaś uchwale w postanowieniu § 11 ust. 7 stwierdzono, że kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń i innych nośników informacji zebranych w toku postępowania kontrolnego, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji z przebiegi nauczania. Podkreślić należy, że wskazane w powołanych postanowieniach uchwał czynności kontrolne (§ 3 ust. 2), jak i wskazane w § 11 ust. 7 drugiej z uchwał źródła dowodowe pozwalające na ustalenia stanu faktycznego, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji, nie naruszają art. 90 ust. 3f u.s.o. Mieszczą się one bowiem, w ocenie NSA, w przedmiotowym zakresie tego unormowania. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają bowiem prawo wstępu do szkoły oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Skonstatować w tym miejscu należy, że podmiot kontrolujący musi mieć prawo do dokonania ustaleń faktycznych, odzwierciedleniem których jest wynik kontroli, przedstawiony w protokole z kontroli. Tym ustaleniom służy właśnie dokumentacja organizacyjna, finansowa oraz dokumentacja z przebiegu nauczania, zebrana w toku postępowania kontrolnego. Organ kontrolujący musi mieć realną możliwość oceny prawidłowości naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji. Zaakcentować wypada to, że ustalenie nieprawidłowości w zakresie naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji implikujących zwrot dotacji, skutkuje zastosowaniem procedury administracyjnej, ze wszelkimi uprawnieniami organu o charakterze dowodowym wynikającymi z tej procedury. Efektem takiego postępowania jest decyzja o zwrocie dotacji. Dlatego też omówiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie można też zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 90 ust. 3e u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 3f tej ustawy, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prowadzący szkołę musi udostępnić w ramach kontroli wykorzystania dotacji wszelką dokumentację finansową dotyczącą szkoły nawet w przypadku pokrycia wydatku ze środków prywatnych organu prowadzącego. W ocenie NSA, w przypadku pokrywania dotacją wydatków oświatowych niezbędne jest ustalenie pełnego obrazu wykorzystania dotacji na cele wskazane przez ustawodawcę. W takiej sytuacji za niezbędne należy uznać przedstawienie do kontroli także dokumentacji dotyczącej pokrywania wydatków szkoły ze środków prowadzącego tę szkołę. Dokumenty dotyczące zaspokojenia zobowiązań szkoły (pokrycia jej wydatków) przez podmiot prowadzący szkołę, stanowią niewątpliwie , w ocenie NSA, dokumentację finansową szkoły, o której mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Z przedstawionych powyżej powodów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Niezasadny jest też zarzut czwarty z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie powołała się na naruszenie art. 90 ust. 3fa u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 3fb u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. i art. 2 Konstytucji poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dotujący może wstrzymać przekazywanie dotacji w sytuacji, gdy przepisy prawa miejscowego ustanowione na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., tj. uchwała Rady Miasta zostały ustanowione bardzo ogólnie z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa, a sporządzone na podstawie załącznika do uchwały roczne rozliczenia dotacji nie pozwalają na ustalenie, które wydatki szkół stanowiły podstawę sporządzenia pierwotnych rozliczeń dotacji, a w związku z tym nieprzedstawienie żądanych dokumentów nie może stanowić utrudniania bądź udaremniania przeprowadzenia czynności kontrolnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Natomiast zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. W ocenie NSA, szkoła dotowana przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązana jest na podstawie ustawy o systemie oświaty do takiego prowadzenia dokumentacji finansowej, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie kontroli prawidłowości naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji na cele oświatowe. Nadmienić należy, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym powołaną ustawą, skutkuje obowiązkiem zwrotu tej dotacji. Fakt, że załącznik do uchwały dotyczący rocznego rozliczenia dotacji nie jest szczegółowy i samodzielnie nie pozwala na ustalenie czy dotacja została wydatkowana zgodnie z jej przeznaczeniem nie oznacza, że podmiot dotowany nie musi prowadzić takiej dokumentacji, która umożliwiałaby zweryfikowanie poniesionych wydatków pod kątem realizacji celów dotacji. Za niezasadny należało też uznać ostatni z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 90 ust. 3fb u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może wstrzymać przekazywanie dotacji do momentu umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych, a w sprawie doszło do wydania protokołu z kontroli, zaleceń pokontrolnych, a także decyzji dotyczącej zwrotu dotacji. Wyjaśnić w tym zakresie wypada, że postępowanie kontrolne zakończone wydaniem protokołu z kontroli, wskazaniem zaleceń pokontrolnych, a nawet wydanie decyzji o zwrocie dotacji, nie stoi na przeszkodzie wstrzymaniu przekazywania dotacji za bieżący okres, jeśli zwrot dotacji związany jest, m.in. z brakiem przedstawienia do kontroli wszystkich dokumentów związanych z rozliczeniem wykorzystanych środków z dotacji. Nieprzedstawienie tych dokumentów uniemożliwia bowiem przeprowadzenie czynności kontrolnych. Poza tym sąd ocenia pod kątem legalności zaskarżony akt lub czynność na dzień ich podjęcia, w tym przypadku na dzień 21 kwietnia 2016 r., decyzja o zwrocie została zaś wydana dopiero w dniu 2 grudnia 2016 r., wydana zatem została po podjęciu czynności wstrzymania przekazywania dotacji. Z przedstawionych powyżej powodów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).