I OZ 1128/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 341/17 wstrzymujące wykonanie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w sprawach ze skarg G. M., M. K. i J. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości wraz z utratą w odpowiednim zakresie uprawnienia do ustanowienia praw rzeczowych na podstawie dekretu warszawskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i oddalić wnioski. G. M., M. K. oraz J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2016 r., nr [...] stwierdzającą: w pkt 1 przejście na rzecz Skarbu Państwa 2/3 części prawa własności nieruchomości położonych w Warszawie przy Placu [...]: - działki nr 24/17 z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (dawna ul. [...] nr hip. [...]), - działki nr 19/36 z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (dawna ul. [...] nr hip. [...], stanowiących poprzednio własność J. H. H. M., któremu przyznano na mocy Protokołu nr 2 w sprawie interesów i mienia duńskiego w Polsce z dnia 26 lutego 1953 r. odszkodowanie za jej utratę, w pkt 2, że utrata własności nieruchomości obejmuje również w odpowiednim zakresie uprawnienia do ustanowienia praw rzeczowych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). G. M. i M. K. oraz J. P. w skargach zawarli wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniach wniosków podnieśli, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków związanych z wniesionym przez Miasto st. Warszawę pozwem z dnia 22 grudnia 2016 r. o uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] w zakresie działki nr 19/36 i księdze wieczystej nr [...] w zakresie działki nr 24/17, obu położonych przy Placu [...] w Warszawie. Skarżący podali, że wskazane wyżej uzgodnienie polega na nakazaniu wyłączenia z tych ksiąg wieczystych, z Działu I-O opisanych działek ewidencyjnych i wpisania ich do ksiąg wieczystych – odpowiednio do Kw nr [...] oraz Kw nr [...]. Skarżący podali, że w piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2017 r. Miasto st. Warszawa, powołując się na zaskarżoną decyzję wskazało, że stanowi ona dowód na okoliczność przejścia na rzecz Skarbu Państwa 2/3 części prawa własności nieruchomości ozn. hip. [...], jak również dowód tego, że J. H. H. M. posiadał obywatelstwo duńskie, a w stosunku do jego roszczeń umowa indemnizacyjna miała zastosowanie. Skarżący G. M. i M. K. dodatkowo podali, że ustalenia z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią podstawę do przyjętego w toku tego procesu sądowego stanowiska powoda, czego dowodzi pismo z dnia 19 stycznia 2017r. w sprawie o sygn. akt I C 2836/16, zawisłej przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 241/17 wstrzymał wykonanie w/w decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. uznając, że zostały uprawdopodobnione przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."). Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło m. st. Warszawa wskazując, że nie zostało wykazane, iż w niniejszej sprawie zaistniało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie skarżący J. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wskazał, że jest ono całkowicie bezzasadne i podzielił stanowisko Sądu I instancji o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na zażalenie, które złożyli także pozostali skarżący – G. M. i M. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie zażalenia wskazując, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że celem postanowienia, wydawanego przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wstrzymanie w całości lub w części wykonania aktu lub czynności administracyjnych, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – z wyjątkami, w ustawie wskazanymi. Jak wynika z powyższego, obowiązkiem sądu, rozstrzygającego o wniosku o wstrzymanie wykonania oznaczonego aktu lub czynności jest ustalenie następujących kwestii: czy wniosek dotyczy aktu lub czynności, o których stanowi § 1 art. 61 p.p.s.a.; czy i w jaki sposób akt lub czynność są wykonalne; czy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jest rzeczywiste i na czym ono polega i wreszcie, czy na skutek wykonania aktu lub czynności mogą powstać trudne do odwrócenia skutki prawne. Przyjmuje się w doktrynie, że wykonalność decyzji co do zasady związana jest z istnieniem węzła praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu (tak np. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Nie budzi w orzecznictwie i doktrynie wątpliwości fakt, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania (por. np. postanowienia NSA z 31 stycznia 2006 r., II FZ 882/05, z dnia 2 czerwca 2016 r., I OZ 943/17 - CBOSA). Poprzez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie doprowadzenia w sposób dobrowolny lub przymusowy do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2004, str. 122). Innymi słowy, o wykonalności aktu lub czynności mówić można w przypadku aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy oznaczonego zachowania, a także aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. praca zbiorowa pod red. T. Wosia, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 296, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a ponadto nie każdy wymaga wykonania. Instytucja tymczasowej ochrony sądowej odnosi się wyłącznie do takich aktów, które nakładają na adresata określone obowiązki bądź przyznają uprawnienia i mogą być realizowane dobrowolnie bądź przymusowo w drodze egzekucji (tak też T. Woś, op. cit.). Niezbędną przesłanką do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, czyli do merytorycznej oceny jego zasadności, jest więc ustalenie, że objęty wnioskiem akt bezpośrednio podlega wykonaniu. Co do zasady, wykonalność i wymagalność decyzji wiążą się z możliwością jej realizacji i stworzenia nowego stanu faktycznego (tak też T. Barnat, "Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnych a ich wykonalność", PiP 1984, z. 9, s. 81–82). Jeżeli akt lub czynność nie powodują powstania nowego, ich mocą kreowanego, stanu faktycznego, wówczas nie można mówić o wykonywaniu danego aktu lub czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu sprawy należy wskazać, co następuje. Przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2016 r., stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa 2/3 udziału w prawie własności oznaczonej w decyzji nieruchomości. W sposób wyraźny należy podkreślić, że wstrzymaniu wykonania podlegają wyłącznie takie decyzje, które nadają się do wykonania i mogą być wykonywane, zwłaszcza w trybie egzekucji; nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w decyzji stanu faktycznego lub prawnego (por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Decyzja, która nie nakłada na jej adresata żadnych obowiązków i nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej - jakkolwiek kształtuje pewien stan prawny - nie wywołuje żadnych skutków w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Podstawą uchylenia postanowienia Sądu I instancji w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zatem brak przesłanek do zakwalifikowania materialno prawnych skutków zaskarżonej decyzji, jako uzasadniających udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Błędnie ponadto wysnuł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosek odmienny, dokonując analizy postanowienia NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OZ 234/15. Po pierwsze wskazać należy, że stan faktyczny sprawy, w której zapadło powołane orzeczenie NSA, był zupełnie odmienny; istota sprawy sprowadzała się bowiem do tego, czy odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ pozbawia skarżącego prawa do złożenia takiego wniosku do sądu w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy. Po drugie, w stanie niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r., stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa 2/3 udziału w prawie własności oznaczonej w decyzji nieruchomości nie wywołuje materialno prawnych (lub procesowych) skutków administracyjnych, ani nie nadaje się do wykonania w sposób opisany w powyższej części uzasadnienia. Podstawą prawną wydanej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów był art. 1, 2, 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65). Wydanie takiej deklaratoryjnej decyzji w następstwie wypłacenia odszkodowania po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania przed komisją odszkodowawczą, działającą na podstawie układu indemnizacyjnego wymaga wyjaśnienia, że zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2014 r., II CSK 456/13, Legalis). Decyzja, o której mowa, nie tworzy więc nowego stanu faktycznego lub prawa, a jedynie potwierdza ustawowy skutek przejścia własności i stanowi podstawę do dokonania wpisu do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jak również wpisu przejścia na podstawie takiej umowy na rzecz Skarbu Państwa uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub uprawnień do korzystania z ograniczonych praw rzeczowych - § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 maja 1968 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 109). Decyzja potwierdzająca ww. ustawowy skutek przejścia własności wywołuje więc skutki procesowe, ale w postępowaniu wieczystoksięgowym, a nie administracyjnym. Skoro – jak ustalił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – skarżący wystąpili w trybie art. 10 § 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1007) z żądaniem usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym to należy wskazać, że właściwy tryb postępowania o udzielenie ochrony tymczasowej został wskazany w art. 10 § 2 cyt. ustawy i polega na ujawnieniu roszczenia o usunięcie niezgodności przez ostrzeżenie. Podstawą wpisu ostrzeżenia jest nieprawomocne orzeczenie sądu lub postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia. Do udzielenia zabezpieczenia nie jest potrzebne wykazanie, że powód ma interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia ponadto, że wbrew stanowisku, przyjętemu przez Sąd I instancji, w sprawie nie występują pozostałe przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie sposób zasadnie uznać, że potwierdzenie przez akt administracyjny zaistnienia skutku ustawowego (przejścia własności) powoduje, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo powstania szkody jest bowiem efektem działania ustawy, a nie decyzji potwierdzającej wywołanie ustawowego skutku. Sąd administracyjny nie ma władzy kognicyjnej do powstrzymywania skutku prawnego, wynikającego z ustawy – zwłaszcza w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak podkreśla się w literaturze i orzecznictwie "przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu" (tak komentarz do art. 61 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017 oraz postanowieniach NSA z: 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, Legalis; 19 maja 2011 r., I OZ 358/11, Legalis; 24 marca 2011 r., I FZ 39/11, Legalis; 18 marca 2011 r., II GSK 330/11, Legalis; 20 stycznia 2012 r., II FZ 819/11, Legalis; 6 marca 2014 r., I OZ 150/14, Legalis). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (op. cit., a także postanowienia NSA z 10 marca 2010 r., I FSK 1841/09, ONSA; z 19 maja 2011 r., II OZ 415/11, Legalis). Jak podkreśla się w doktrynie, "trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być zarówno skutkami prawnymi, jak i faktycznymi, a także równolegle prawnymi i faktycznymi. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (...). Pojęcie trudnych do odwrócenia skutków będzie powiązane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie sytuacji prawnej i faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie" (op. cit., a także: J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji, s. 677; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu... 2008, s. 219). Decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej nie rozstrzyga natomiast istoty sprawy w zakresie przejścia prawa własności (o czym była mowa powyżej), a jedynie stwierdza wystąpienie określonego skutku prawnego. Nie powoduje więc trudnych do odwrócenia skutków, gdyż skutki te wynikają z ustawy i przejścia własności ex lege. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197§1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.