I GSK 1694/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1031/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania za organizację producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [A.] Sp. z o.o. w G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1031/16 po rozpoznaniu skargi [A.] z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania za organizację producentów owoców i warzyw w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2) zasądził od organu na rzecz skarżącej [A.] z o.o. z siedzibą w G. 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od przedmiotowego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył skargę kasacyjną zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podczas, gdy organ II instancji, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami postępowania; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw, z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że wytyczne organu II instancji dotyczyły jedynie poddania ponownej analizie przepisów prawu materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa M. (ostatnia strona decyzji MRiRW) - co zostało jednak przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i tym samym uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy; - wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Skarżąca Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest poczynienie uwag natury ogólnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX). Z powyższego wynikają dwa wnioski: - po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi on bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji; - po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe uwagi wskazać należy, że z treści kontrolowanej przez WSA decyzji wynika, że organ odwoławczy przesądził faktycznie treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w dwu aspektach. Po pierwsze, Minister stwierdził, że wydanie przez Marszałka Województwa M. decyzji z [...] czerwca 2011 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. art. 7 i 77 k.p.a. Po drugie, Minister przesądził także kwestię art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzając brak podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, na co wskazywał Prezes ARR w swojej decyzji. To właśnie z tego powodu została bowiem uchylona przez Ministra decyzja Prezesa ARR i przekazana do ponownego rozpoznania, co potwierdza chociażby cytat "Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji (tu: Prezesa ARR) o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego." (str. 12 decyzji). Fragment ten wskazuje w sposób wyraźny, jaką decyzję w tej sprawie chciałby wydać Minister, a mimo to uchylił on zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Fragment ten pozwala również wnioskować, że organ odwoławczy nie stwierdził istnienia innych okoliczności, które mogłyby powodować nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sytuacji sposób działania organu odwoławczego nosi cechy pozorności w zakresie konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził. Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (zob. wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3 , s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi I instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030). W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Odnosząc się do zarzutów ujętych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w sprawie w ogóle nie wystąpiły przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby natomiast takie przesłanki wystąpiły, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, Minister istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, Minister w istocie, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął o nieważności decyzji Marszałka Województwa M. oraz kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, Minister nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ podnosi, że WSA nie dokonał analizy wytycznych organu II instancji, dotyczących konieczności poczynienia przez organ I instancji ustaleń i poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. nie istnieją podstawy do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, z powodu okoliczności, że materiał dowodowy został w całości w tej sprawie zebrany, to tym samym nie istnieje uzasadnienie dla następczej kontroli wytycznych tego organu w zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że art. 138 § 2 k.p.a. jest zbudowany z dwóch zdań, które nakładają dwa odrębny nakazy postępowania. Pierwszy regulujący podstawy zastosowania instytucji uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, drugi nakładający obowiązek wskazania wytycznych przy zajściu podstaw do uchylenia. Zatem jeżeli nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji, to tym samym nie istnieje nakaz formułowania wytycznych. Oznacza to, że jeżeli WSA uznał, że nieprawidłowo organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję kasatoryjnie, to tym samym nie miał obowiązku kontrolować treści wytycznych jako następstwa zastosowania decyzji kasatoryjnej, zgodnie z zasadą, że jeżeli przesłanka jest zastosowana wadliwie, to nie bada się skutków następczych. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. a co za tym idzie, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu, pozwalająca na jego zastosowanie. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, co z kolei pozwala na zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oraz na kontrolę instancyjną tego wyroku. W konsekwencji nie można też zarzucić WSA niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Prowadzi to do końcowego wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.). Koszty obejmują wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 360 zł.