II SA/Kr 155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 5 marca 2001 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał rozbiórkę zabudowy schodów zewnętrznych budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ul. [...], tj. osłonowych ścian oraz wykonanego nad nimi zadaszenia z blachy falistej. W wyniku rozpoznania odwołania W.P. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 15 kwietnia 2002 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku rozpoznania skargi I.M. od ww. rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2006r., sygn. akt II SA/Kr 1367/02 uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 915/06, oddalił skargę W.P. od ww. rozstrzygnięcia WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2006r. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie, PINB w decyzji z dnia 23 września 2002r. (znak: [...]) orzekł o nienakładaniu na W.P. czynności, które miałyby na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 26 maja 2003r. (znak: [...] ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2006r., sygn. akt II SA/Kr 1434/03, po rozpoznaniu skargi I.M. uchylił ww. decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , wobec ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2006r., sygn. akt II SA/Kr 1367/02 (oraz utrzymującego go w mocy wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 915/06) ponownie dokonał rozpatrzenia odwołania W.P. od ww. decyzji PINB w Z. z dnia 5 marca 2001r. Organ odwoławczy decyzją z dnia 18 sierpnia 2008r. (znak: [...] ) ponownie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie PINB z 5 marca 2001r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 981/08, uznał, że ww. decyzja kasatoryjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest zgodna z prawem i oddalił skargę I.M. . W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB, po przeprowadzeniu kontroli w roku 2013 i 2014 na działce nr [...] obr. [...] ustalił, że przedmiot postępowania nie uległ zmianie. Postanowieniem nr [...] z dnia 13 czerwca 2014r. (znak: [...] ), organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. oraz nałożył na W.P. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od ww. decyzji złożył W.P. . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia 23 listopada 2016r. (znak: [...] ), działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "KPA") w zw. z art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "u.p.b.") w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 443), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i w tym zakresie, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) nakazał W.P. , (inwestorowi i właścicielowi działki nr ewid. [...] obr. [...] w Z. ) rozbiórkę zabudowy schodów zewnętrznych (wejściowych) do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] . W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB uczynił zadość przepisom u.p.b. i KPA, a zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokonano rozbudowy obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z poglądem wykształconym w doktrynie oraz orzecznictwie, konsekwencją rozbudowy jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Na kanwie przytoczonych poglądów orzecznictwa, doktryny oraz powołując się na Polską Normą PN ISO 9836 - "Właściwości użytkowe w budownictwie; Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", a także na § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), WINB wskazał, że przedmiotowa rozbudowa polegała na wykonaniu zabudowy schodów zewnętrznych ścianami osłonowymi i zadaszeniem z blachy falistej. W wyniku powyższych robót budowlanych powstało nowe pomieszczenie – wiatrołap, które doprowadziło do zmiany kubatury budynku mieszkalnego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. , a tym samym do jego rozbudowy. Wobec nieprzedłożenia przez inwestora żądanej w postępowaniu legalizacyjnym dokumentacji, orzeczenie nakazu rozbiórki stało się obligatoryjne. Nadto organ II instancji wyjaśnił, że dokonał reformacji w zakresie prawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego poprzez wskazanie, iż inwestor jest zobowiązany do rozbiórki przedmiotowego obiektu jako właściciel działki nr ewid. [...] w Z. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję WINB złożył W.P. , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i objęcie jego hipotezą robót danych, które przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady ochrony własności i zasady proporcjonalności, zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa i kodeksowej zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, powinny zostać poddane trybowi legalizacji samowoli budowlanej opisanemu w art. 51 Pr. bud. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uchylenia. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień mających wpływ lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią obowiązujące w dacie jego podjęcia przez WINB przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż roboty budowlane - co od zasady - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust.1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48 ustawy, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Zatem na postępowanie legalizacyjne składa się wiele etapów, a pierwszym z nich jest wstępna analiza, czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile taki na danym obszarze obowiązuje) lub czy jest zgodny decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności musi prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z kolei negatywna weryfikacja tych okoliczności skutkować musi wydaniem przez organ decyzji rozbiórkowej. W przedmiotowej sprawie PINB umożliwił skarżącemu doprowadzenie przedmiotowej rozbudowy (polegającej na wykonaniu zabudowy schodów zewnętrznych ścianami osłonowymi i zadaszeniem z blachy falistej) obiektu na działce nr [...] obr. [...] w Z. do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie postanowienia z 13 czerwca 2014r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane (k. 240 a.a.) Już na wstępnym etapie postępowania, organ administracyjny ustalił, że brak jest podstawowej przesłanki legalizacji robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego, bowiem inwestor nie zrealizował wskazanych w postanowieniu obowiązków. Jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 674). Z uwagi więc na nieprzedstawienie przez inwestora, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów, co stanowi w sprawie okoliczność niesporną, organ ten zobligowany był, na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Stan ten nie uległ zmianie aż do daty orzekania przez organ odwoławczy. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd zaaprobował dokonaną przez organy administracyjne kwalifikację spornych prac jako rozbudowy budynku mieszkalnego, gdyż w wyniku wykonanych robót (zabudowy schodów zewnętrznych ścianami osłonowymi oraz zadaszeniem) doszło do "dodania" obiektowi zlokalizowanemu na dz. nr [...] obr. [...] w Z. nowej części, powodując automatycznie zwiększenie jego kubatury. Wyjaśnić dalej należy, że przyjęty w niniejszej sprawie przedmiot kontroli stanowi niewątpliwie całość konstrukcyjno - budowlaną. Zabudowanie ścianami przylegających do budynku mieszkalnego schodów zewnętrznych oraz ich zadaszenie, stanowiło rozbudowę tego obiektu o nowe pomieszczenie - wiatrołap. Pomieszczenie to jest bowiem konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązane z usytuowanym na dz. nr [...] budynkiem mieszkalnym. Roboty budowlane, które prowadzą do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość) stanowią bowiem rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 949/13, LEX 1398413; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1042/1, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wyjaśnia, że budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto. Z kolei powierzchnię zabudowy opisuje jako powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku, przy czym zalicza się do niej także wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji - m.in. balkony i loggie (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1200/10, LEX 753461). Rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 398/08, LEX nr 526413). Wykonane przez inwestora w 1998r. ww. robót budowlanych (okoliczność niesporna), wymagało uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę (stosownie do stanu prawnego obowiązującego w czasie budowy). Dla dokonania oceny, czy wymagane było pozwolenie na budowę, czy też nie, miarodajna jest data budowy obiektu budowanego lub jego części czy też wykonywania innych robót budowlanych. Niesporne w sprawie ponadto jest, że inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwoleniem na budowę jest decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę jest opartym na przepisach prawa, pochodzącym od organu administracji publicznej, skierowanym do określonego podmiotu, władczym rozstrzygnięciem dotyczącym uprawnień z zakresu administracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa2016 r., str. 80). Jak już wyżej wskazano, brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował organy nadzoru budowlanego do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, którą stosuje się zgodnie ze wskazaniem ust. 1 do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W odniesieniu do łączących się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania zarzutów nieprawidłowego zastosowania art. 48 p.b. oraz niezastosowania art. 51 p.b. zauważyć należało, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie art. 48 p.b. mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, kiedy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć, bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (wyroki NSA z: 31 października 2000 r., IV SA 1814/98; 8 grudnia 2000 r., IV SA 2624/98; 23 listopada 2004 r., OSK 905/94; 17 kwietnia 2000 r., IV SA 394/98 oraz glosa aprobująca R. Dziwińskiego, OSP 2001, nr 7-8, poz. 107, wyrok SN z 6 kwietnia 2001 r., III RN 89/00, OSNAPiUS 2001, Nr 24, poz. 705). Najczęściej ma to miejsce w przypadku, gdy samowola budowlana stanowi część dobudowaną do obiektu budowlanego wzniesionego legalnie lub jest nadbudową kondygnacji, gdyż wówczas nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nielegalnie wykonanej części obiektu (jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu konstrukcji całego obiektu) może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wyłączenie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dotyczy zatem przypadków rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w ten sposób, że rozbudowana część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części (vide wyr. NSA z 10 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1750/15). W przedmiotowej sprawie, analiza całokształtu ustalonych okoliczności, nie wykazuje, że zdemontowanie samowolnie dobudowanych części obiektu (lekka konstrukcja drewniana wypełniona elementami przezroczystymi wraz z drzwiami oraz konstrukcja drewniana obłożoną blachą trapezową, wykonaną nad płytą balkonową, położoną nad schodami) jest ze względów technicznych niemożliwa bądź wiązać się musi z rozbiórką całego budynku lub jego znacznej części. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, wskazać należy, że w sprawie nie mógł zaś znaleźć zastosowania tryb określony w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Powoływane przez skarżącego przepisy, tj. art. 50 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą innych przypadków niż te określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ww. ustawy które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepisy art. 50 i art. 51 mają również zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie ze zgłoszeniem. Wreszcie omawiane przepisy art. 50 i art. 51 mogą mieć także zastosowanie do robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jeżeli są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Z powyższego wynika, że tryb określony w art. 50 i 51 ww. ustawy nie mógł być w przedmiotowej sprawie zastosowany. Dalej należy odnieść się do stawianego w skardze przez skarżącego zarzutu, że orzeczenie rozbiórki nastąpiło z naruszeniem prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa (polegającej na nieuszanowaniu przez organy administracyjne konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz zasady proporcjonalności) oraz kodeksowej zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Po pierwsze należy stwierdzić, że ustawodawca wielokrotnie wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności w drodze przepisów ustawowych, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, mając na względzie różnego rodzaju ważne i chronione prawem wartości a także treść prawa własności. Treść tę określa art. 140 kodeksu cywilnego stanowiący, że właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać ze swojej rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 4 prawa budowlanego, zawierający zasadę, iż każdy ma prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej; stwierdza jednocześnie, że zabudowa taka musi być zgodna z obowiązującymi przepisami. Przepisami tymi są, między innymi, przepisy ustawy prawo budowlane czy przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 48 ust. 2 pkt 1 pr.bud.). Legalne rozpoczęcie budowy, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub prawidłowo dokonanym zgłoszeniem, jest następstwem stwierdzenia przez właściwe organy, że zamierzony obiekt budowlany i jego miejsce usytuowania są zgodne z obowiązującym prawem. Wybudowanie obiektu budowlanego bez koniecznego pozwolenia na budowę narusza prawo i rodzi następstwo w postaci decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu. Decyzja ta nie jest karą, gdyż jej celem nie jest ukaranie sprawcy samowoli, lecz usunięcie jej skutków przez przywrócenie porządku prawnego (por. wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, Lex nr 597928). Wydania takiej decyzji wymaga zasada praworządności (art. 2 Konstytucji RP) nakładająca obowiązek przestrzegania prawa zarówno przez wszystkie organy państwowe jak i obywateli oraz zasada równości obywateli (art. 32 ust. 1 Konstytucji), gdyż identyczne zasady są stosowane względem wszystkich obywateli dopuszczających się samowoli budowlanych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Zgodzić się należy ze skarżącym, że przy wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane należy uwzględnić również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie wykonanych robót budowlanych. Zastosowanie wobec inwestora sankcji z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wymaga precyzyjnego wskazania, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z przepisami tej ustawy i stanowią ich naruszenie (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 573/13 - CBOSA; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2543/14 - LEX nr 2083545). Powyższa konstytucyjna zasada nie wpływa na ważność ogólnej zasady ustanowionej w ustawie - Prawo budowlane, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 p.b.), tylko ją "doprecyzowuje". W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy dochował opisanych wymogów wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Podkreślić też należy, iż w niniejszej sprawie orzeczenie nakazu rozbiórki jest wynikiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia 13 czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Skoro roboty budowlane wykonane przez inwestora wymagały – jak już wyżej wskazano – uzyskania pozwolenia na budowę, to w tej sytuacji prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane i wydanie postanowienia umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej było prawidłowe. Niewykonanie obowiązków nałożonych postawieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. (nakaz przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie wiązało się z nieuniknionym orzeczeniem nakazu rozbiórki budynku stosownie do treści art. 48 ust. 1 p.b. Przepis ten nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym rozstrzygnięciu wskazanych przez skarżącego naruszeń prawa. Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz odpowiada wymogom wynikającym z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W toku postępowania nie naruszono również innych przepisów postępowania w sposób mogący skutkować uchyleniem wydanych aktów albo stwierdzeniem ich nieważności. Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.