I OZ 1311/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 50/17 odrzucające skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 50/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą w S. w sprawie z jej skargi na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja [...] z siedzibą w S. (dalej Fundacja bądź skarżąca) pismem z 16 stycznia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 21 marca 2017 r., II SAB/Wa 50/17 wezwano skarżącą do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm., dalej rozporządzenie), w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 220 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd (§ 3). Wezwanie do uiszczenia wpisu doręczono skarżącej – w trybie art. 73 ppsa - dnia 18 kwietnia 2017 r. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2 (art. 73 § 1 ppsa). Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (§ 2). W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (§ 4). Fundacja obowiązana była uiścić należny wpis w wyznaczonym siedmiodniowym terminie, tj. do 25 kwietnia 2017 r. W wyznaczonym terminie wpisu nie uiściła wpisu, zatem skarga jako nieopłacona podlegała odrzuceniu (k. 2-3, 26-30, 33-35 akt II SAB/Wa 50/17). Na powyższe postanowienie Fundacja [...] z siedzibą w S. złożyła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosła o uchylenie postanowienia, przywrócenie terminu do wniesienia opłaty od skargi i przyjęcie wpłaty. W uzasadnieniu podniesiono, że Fundacja nie zatrudnia pracowników, w związku z czym jedyną osobą, która odbiera korespondencję jest Prezes Zarządu Fundacji, która uległa wypadkowi w dniu 31 stycznia, do dnia złożenia zażalenia poddawana jest rehabilitacji. W początkowym okresie choroby skarżąca ustanowiła pełnomocnika, po zdjęciu gipsu, mimo trudności w poruszaniu się korespondencje na poczcie odbiera osobiście. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Zgodnie z art. 220 § 1 i 3 ppsa sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W przypadku braku opłaty przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Zażalenie, skarga, skarga kasacyjna oraz skarga o wznowienie postępowania, od których mimo wezwania nie został uiszczony wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd (art. 220 § 3 ppsa). Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 sieronia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wysokość wpisu znajduje swoje umocowanie w przywołanym w treści zaskarżonego zarządzenia przepisie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm., dalej rozporządzenie), który odnosi się do skarg na bezczynność organów administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma wątpliwości co do tego, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że doręczenie zastępcze spornej przesyłki na podstawie art. 73 ppsa było zgodne z prawem. Bezsporny jest bowiem fakt niepodjęcia przez skarżącą przesyłki. W omawianej sytuacji Sąd prawidłowo zastosował instytucję doręczenia zastępczego, która stwarza domniemanie prawne oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, nastąpiło to z przyczyn leżących po jej stronie. Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone (postanowienie NSA z 28.8.2013 r., II FSK 2228/13, Lex 1361277). Domniemanie to może zostać obalone wówczas, gdy adresat wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Jedną z możliwości, służącą jego obaleniu jest przeprowadzenie procedury reklamacyjnej. W przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej reklamacja, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113 ze zm.) oraz przepisami § 1-6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1468), w zakresie przesyłki rejestrowanej i przekazu pocztowego, może zostać zgłoszona w formie pisemnej, ustnej do protokołu lub innej, która ujawnia wolę reklamującego w sposób dostateczny, w tym również w formie elektronicznej. Reklamację można zgłosić w każdej placówce pocztowej operatora pocztowego, który zawarł umowę o świadczenie usługi pocztowej z nadawcą. Co do zasady brak woli przeprowadzenia procedury reklamacyjnej uniemożliwia skuteczne obalenie domniemania doręczenia pisma w trybie awizowania (Bogusław Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 400, uw. 12). Wobec powyższego nie ma podstaw do uwzględnienia zażalenia. Zarządzeniem z 21 marca 2017 r. prawidłowo wezwano skarżącą do uiszczenia wpisu od złożonej przez nią skargi i prawidłowo określono wysokość wpisu, zakreślając 7-dniowy termin do uiszczenia tej opłaty pod rygorem odrzucenia zażalenia. Argumentacja skarżącej dotycząca braku zawiadomienia o przesyłce, nie poparta żadnym dowodem, nie prowadzi do zakwestionowania prawidłowości doręczenia. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że poczta dokonała prawidłowego doręczenia, a skarżąca nie rozpoczęła postępowania reklamacyjnego na poczcie. Z akt sprawy wynika, że przesyłka skierowana na adres wskazany do doręczeń (tj. wskazany w nagłówku skargi; przesyłkę kierowaną na ten adres odebrała Prezes Zarządu Fundacji B. J. dnia 3 kwietnia 2017 r.; k. 2, 29 akt II SAB/Wa 50/17), zawierająca zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego, została dwukrotnie awizowana; doręczyciel prawidłowo umieścił awizo w skrzynce oddawczej i wskazał, że przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej UP [...] (3 kwietnia 2017 r. i 11 kwietnia 2017 r., k. 30-30v akt II SAB/Wa 50/17; potwierdzone informacją dotyczącą przesyłki poleconej nr 00959007734471985255, pobraną przez Naczelny Sąd Administracyjny ze strony internetowej http://emonitoring.poczta-polska.pl/ dnia 5 września 2017 r.), zatem doręczenie wskazanego zarządzenia nastąpiło dnia 18 kwietnia 2017 r. Ten dzień był ostatnim dniem na odebranie przesyłki w placówce pocztowej. Argumenty podniesione w zażaleniu co do niedopuszczalności doręczeń zastępczych jak i dokonywania doręczeń w czasie pozwalającym na obronę nie są trafne. Fundacja jest profesjonalistą i może bez trudu składać skargę, jednocześnie ją opłacając symboliczną kwotą 100 zł. Czas 14 dni na dokonanie doręczenia jest adekwatny do podejmowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności procesowych (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 17.9.2002 r., SK 35/01, OTK-A 2002/5/60; 28.2.2006 r., P 13/05, OTK-A 2006/2/ 20, aprobowane przez; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 253, uw. 1, 2; M. Jagielską, A. Wiktorowska, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, s. 423, nb 2). Z praktyki orzeczniczej wynika, że nierzadkie są przypadki łącznego składania zażalenia na odrzucenie pisma procesowego (skargi) oraz wniosku o przywrócenie terminu przewidzianego na wykonanie danej czynności procesowej. W przypadku jednoczesnego złożenia zażalenia na orzeczenie o odrzucenie pisma procesowego (skargi) oraz wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności procesowej – winien być nadany bieg w pierwszej kolejności zażaleniu, a dopiero po stwierdzeniu bezskuteczności czynności procesowej wskutek upływu terminu rozpoznaniu podlegałby wniosek o jego przywrócenie. Na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony jest pogląd o dopuszczalności jednoczesnego złożenia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu pisma procesowego oraz ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności procesowej. Jak trafnie wypowiedziano się w doktrynie co do kolizji obu środków: "rozwiązania analizowanego problemu należy szukać nie na płaszczyźnie niedopuszczalności jednoczesnego dokonania dwóch czynności procesowych, lecz na płaszczyźnie niedopuszczalności ich jednoczesnego rozpoznania. Stwierdzenie, że przesłanki środka odwoławczego i wniosku o przywrócenie terminu wzajemnie się wykluczają, oznacza tylko tyle, iż obie te czynności nie mogą okazać się skuteczne. Jeżeli zatem obie czynności procesowe spełniają przewidziane dla nich wymagania formalne, konieczne jest nadanie im właściwego biegu. Wojewódzkie sądy administracyjne w pierwszej kolejności powinny nadawać bieg zażaleniu, a w przypadku jego oddalenia przystąpić do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Proponowane wyjście rozwiązuje liczne problemy będące konsekwencją konieczności odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu jako przedwczesnego oraz – co istotne – wydatnie przyczyni się do zapewnienia sprawności postępowania przez wyeliminowanie konieczności wydawania wpadkowych orzeczeń, które jako zaskarżalne niepotrzebnie angażują Naczelny Sąd Administracyjny" (D. Lebowa, Kolizja wniosku o przywrócenie terminu i środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014/ 3/s. 87-88). Pogląd ów aprobowany jest w piśmiennictwie (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego administracyjnego, LexisNexis 2009, s. 269; A. Nędzarek, Wymogi procesowe wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2013/2/s. 87). Zasadniczo nie jest trafny pogląd, że w przypadku łącznego złożenia zażalenia i wniosku o przywrócenie terminu, sąd administracyjny winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania formułowanych żądań, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (H. Knysiak-Molczyk, Uchybienie i przywrócenie terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Sądowy 2006/7-8/s. 127; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda – op. cit., s. 476, nb 11 in fine). To, że strona korzysta z dwu środków prawnych, z których tylko jeden może okazać się skuteczny, nie powinna być rozwiązywana w trybie art. 49 ppsa, gdyż nie ma przeszkód formalnych do ich rozpoznania. Rzeczą sądu jest właściwe nadanie biegu pismom procesowym składanym przez stronę, przy uwzględnieniu wynikającej z art. 7 ppsa zasady szybkości postępowania i wymogów sprawiedliwości proceduralnej. Poszukując właściwych rozwiązań procesowych w konkretnej sprawie należy mieć również na uwadze, że celem nowelizacji ppsa dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. było m.in. usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zależności od etapu postępowania na którym strona składa wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, różny może być sposób procedowania przez sąd. Jeżeli strona składa wniosek o przywrócenie terminu wraz ze skargą, bądź przed jej odrzuceniem z powodu przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego na jej złożenie, to należy w pierwszej kolejności rozpoznać ten wniosek. Utrwalona jest linia orzecznicza, zgodnie z którą odrzucenie skargi wniesionej po terminie, w przypadku gdy został złożony wniosek o przywrócenie terminu, możliwe jest dopiero po prawomocnym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu. Jeżeli wystąpi taka sytuacja, że wniosek o przywrócenie terminu nie zostanie rozpoznany, a skarga zostanie odrzucona, to wówczas wniosek taki nie staje się bezprzedmiotowy. Wskazuje się bowiem, że ewentualne postanowienie sądu o przywróceniu terminu znosi skutki postanowienia o odrzuceniu środka prawnego, bez potrzeby uchylenia tego orzeczenia (postanowienia NSA z: 9.9.2011 r. II OSK 1692/ 11; 28.10.2015 r. II OSK 2557/15; 4.12.2015 r. I OZ 1601/15; 20.1.2016 r. I GZ 729/15; 24.8.2016 r. II OSK 1973/16; 24.1.2017 r. II OZ 1482/16; 23.3.2017 r. II GZ 207/17; 12.5.2017 r. II OZ 449/17, cbosa). Z przyczyn omówionych wyżej, krytycznie należałoby ocenić takie działanie sądu, gdy w pierwszej kolejności rozpoznawany byłby wniosek o przywrócenie terminu, gdyż wymaga to ustalenia, czy rzeczywiście doszło do uchybienia terminowi, co jednak winno być przesądzone przez sąd drugiej instancji, przy rozpoznawaniu zażalenia. Dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminowi do dokonania czynności procesowej, rozpoznaniu podlega wniosek o przywrócenie terminu. Natomiast w przypadku uwzględnienia zażalenia i uchylenia orzeczenia o odrzuceniu pisma, wniosek o przywrócenie terminu stałby się bezprzedmiotowy. Jednoczesne złożenie zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi i wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków skargi (jak to uczyniła skarżąca w zażaleniu z 5 czerwca 2017 r., k. 43-44 akt II SAB/Wa 50/17), skutkuje tym, że wniosek o przywrócenie terminu podlega rozpoznaniu po uprawomocnieniu się orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.