II OZ 449/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. i J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 grudnia 2016 r. , sygn. akt II SA/Bd 158/16, o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków skargi w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 27 grudnia 2016 r. , sygn. akt II SA/Bd 158/16, odrzucił wniosek M. P. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu i uzupełnienia braków formalnych skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. odrzucona została skarga M. P. ze względu na to, że skarżący pomimo wezwania nie uiścił wpisu i nie uzupełnił braków formalnych skargi. W piśmie z dnia 18 maja 2016 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie oraz zawarł wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków skargi. Postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II OZ 1159/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odpisów skargi oraz uiszczenia wpisu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu. Niedopuszczalne bowiem jest jednoczesne wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej oraz środka odwoławczego (zażalenia) na postanowienie odrzucające pismo procesowe z powodu uchybienia terminu dokonania tej czynności. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż czynności procesowe polegające na równoczesnym złożeniu środka zaskarżenia od orzeczenia wydanego na skutek uchybienia przez stronę terminowi procesowemu i wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, wykluczają się wzajemnie zarówno z powodu konkurencyjności zawartych w nich wniosków, zmierzających do wywołania przeciwstawnych skutków procesowych, ale i sprzeczności wewnętrznej ich podstaw. Wniosek o przywrócenie terminu jest oparty na twierdzeniu, że do uchybienia terminowi doszło, jednakże nastąpiło to bez winy strony, która w takim wniosku wskazuje przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie. Natomiast środek zaskarżenia od orzeczenia wydanego na skutek uchybienia przez stronę terminowi do dokonania czynności procesowej jest oparty na twierdzeniu, że do uchybienia nie doszło, a Sąd zajął w tej kwestii błędne stanowisko (postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GZ 280/10). W sytuacji gdy strona złożyła środek zaskarżenia od orzeczenia wydanego na skutek uchybienia terminowi do dokonania czynności procesowej, początek biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności wyznaczać będzie data doręczenia orzeczenia rozstrzygającego w przedmiocie złożenia środka zaskarżenia. Innymi słowy wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może być aktualny dopiero wówczas, gdy prawomocnie zostanie rozstrzygnięta kwestia czy termin do dokonania czynności procesowej upłynął (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I CZ 198/01, LEX nr 53302). Skoro zatem skarżący wniósł jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków skargi oraz zażalenie na postanowienie odrzucające skargę z powodu nieuzupełnienie braków formalnych skargi to wniosek o przywrócenie terminu jest w tej sytuacji niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 88 p.p.s.a. M. P. i J. P. w zażaleniu na powyższe postanowienie podkreślili, że pismo strony z dnia 18 maja 2016 r. nie stanowiło zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi, mimo że tak błędnie zostało sformułowane. Z treści pisma jasno wynikało, że stanowi wniosek o przywrócenie terminu i zarazem jest "dokonaniem czynności, która wcześniej nie została dokonana (uzupełnieniem braków formalnych skargi)." W piśmie wskazano, że skarżący zwracał się z prośbą o przywrócenie terminu, które to sformułowanie jest jasne i nie budzi wątpliwości. W związku z tym pismo nie powinno być interpretowane jako jednoczesny wniosek i zażalenie, ale jedynie wniosek o przywrócenie terminu, który został złożony po spełnieniu wszystkich przewidzianych prawem wymogów. W razie wątpliwości co do zrozumienia intencji strony należało zapytać stronę o doprecyzowanie żądania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem jako nietrafne należało uznać przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko o niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków skargi, złożonego wraz z zażaleniem na postanowienie o odrzuceniu skargi. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na niekonsekwentne działania Sądu Wojewódzkiego, który wydał postanowienie o odrzuceniu wniosku po rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi oraz po uprzednim wezwaniu strony do uprawdopodobnienia braku winy w przekroczeniu uchybionego terminu i następnie złożeniu przez stronę pisma wyjaśniającego w tym przedmiocie. Zauważyć trzeba, że wobec oddalenia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi i przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii uchybienia terminu wyznaczonego stronie na uzupełnienie braków formalnych skargi – oczywistą powinna być potrzeba rozpoznania złożonego wcześniej wniosku o przywrócenie terminu. Tymczasem Sąd Wojewódzki, posługując się formalistyczną konstrukcją, odrzucił przedmiotowy wniosek i wskazał, że w sytuacji gdy strona złożyła środek zaskarżenia od orzeczenia wydanego na skutek uchybienia terminowi do dokonania czynności procesowej, początek biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności wyznacza dopiero data doręczenia orzeczenia rozstrzygającego w przedmiocie złożonego środka zaskarżenia. Wskazany przez Sąd Wojewódzki sposób liczenia terminu przewidzianego na złożenie wniosku o przywrócenie terminu niewątpliwie znajduje zastosowanie w przypadku, gdy strona uzyskuje wiedzę o przekroczeniu konkretnego terminu z postanowienia wydanego w przedmiocie odrzucenia skargi. Nieuwzględnienie zażalenia na odrzucenie skargi sprawia, że aktualny staje się interes strony w złożeniu wniosku o przywrócenie terminu, o ile nie złożyła go wcześniej. Natomiast nie do zaakceptowania jest sposób procedowania przyjęty w niniejszej sprawie, a sprowadzający się do tego, że Sąd Wojewódzki odrzuca złożony wraz z zażaleniem wniosek o przywrócenie terminu, wskazując na możliwość złożenia takiego wniosku po dacie, w której strona otrzymała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o oddaleniu zażalenia. Innymi słowy, według Sądu Wojewódzkiego mimo złożonego wcześniej wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi strona powinna złożyć drugi wniosek w terminie liczonym dopiero od doręczenia orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu, który notabene już upłynął. W efekcie oznaczałoby to, że pierwszy wniosek strony był przedwczesny, a ewentualny drugi wniosek byłby spóźniony. Wynikające zatem z kontrolowanego postanowienia konsekwencje procesowe byłyby bardzo dolegliwe i rygorystyczne dla strony, a ponadto nieracjonalne i sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Niezależnie od powyższych względów stwierdzić trzeba, że rozwiązanie przyjęte przez Sąd Wojewódzki nie jest adekwatne do specyfiki postępowania przed sądami administracyjnymi. Mianowicie w zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zaprezentowany został pogląd o niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków skargi w sytuacji, gdy wniosek taki złożony został jednocześnie ze skargą kasacyjną (zażaleniem) na postanowienie o odrzuceniu skargi (por. postanowienia NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., I GZ 280/10; 29 czerwca 2012 r., II GZ 222/12, 6 października 2015 r., II OZ 935/15; 6 lipca 2016 r., II OZ 709/16; 10 marca 2016 r., II OZ 209/16). W wymienionych postanowieniach przytoczono stanowisko, że czynności procesowe polegające na równoczesnym złożeniu środka zaskarżenia od orzeczenia wydanego na skutek uchybienia przez stronę terminowi procesowemu i wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności wykluczają się wzajemnie zarówno z powodu konkurencyjności zawartych w nich wniosków zmierzających do wywołania przeciwstawnych skutków procesowych, ale i z powodu sprzeczności wewnętrznej ich podstaw (środek zaskarżenia oparty jest na twierdzeniu, że do uchybienia terminu nie doszło i niezasadne było odrzucenie skargi, zaś wniosek o przywrócenie terminu służy wykazaniu, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony). Ponadto powołano się na orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczące tego zagadnienia na gruncie postępowania cywilnego. Wobec powyższego trzeba zaznaczyć, że mimo podobieństwa omawianej regulacji w obu procedurach, konieczne jest dostrzeżenie istotnych różnic występujących zwłaszcza po uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2000 r. III ZP 1/00, która w sposób zasadniczy zmieniła wcześniejsze stanowisko uznające orzeczenia wydawane w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu za kończące postępowanie w sprawie, a tym samym zaskarżalne. W konsekwencji wymienionej uchwały ukształtowała się praktyka polegająca na tym, że w przypadku złożenia środka zaskarżenia i wniosku o przywrócenie terminu, to w pierwszej kolejności rozpoznawany jest wniosek, a w razie jego oddalenia lub odrzucenia w drodze niezaskarżalnego postanowienia, wydawane jest następnie postanowienie o odrzuceniu środka zaskarżenia, które jako kończące postępowanie może być zaskarżone. W kolejnych orzeczeniach Sądu Najwyższego utrwalone zostało stanowisko wskazujące na to, że od postanowienia odrzucającego wniosek o przywrócenie terminu nie przysługuje zażalenie (v. postanowienia SN z dnia: 10 stycznia 2002 r., I CZ 198/01; 3 lutego 2012 r., I CZ 161/11). W postępowaniu sądowoadministracyjnym w tym zakresie sytuacja jest całkowicie odmienna, gdyż stosownie do art. 88 p.p.s.a. na postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu przysługuje zażalenie. W rezultacie koncepcja o niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu złożonego jednocześnie ze środkiem zaskarżenia powoduje, że wydawane jest dodatkowe orzeczenie zaskarżalne, co zwykle prowadzi do uruchomienia kolejnego postępowania wpadkowego, wywołującego zbyteczne wydłużanie postępowania z wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla stron i sądów obu instancji. Dlatego uzasadnione jest opowiedzenie się za rozwiązaniem utrwalonym w wieloletniej praktyce orzeczniczej, zgodnie z którym w przypadku jednoczesnego złożenia zażalenia na orzeczenie o odrzucenie pisma procesowego (skargi) oraz wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności procesowej – powinien być nadany bieg w pierwszej kolejności zażaleniu, a dopiero po stwierdzeniu bezskuteczności czynności procesowej wskutek upływu terminu rozpoznaniu podlegałby wniosek o jego przywrócenie. Na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony jest bowiem pogląd o dopuszczalności jednoczesnego złożenia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu pisma procesowego oraz ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności procesowej. Jak trafnie wypowiedziano się w doktrynie co do kolizji obu środków: "rozwiązania analizowanego problemu należy szukać nie na płaszczyźnie niedopuszczalności jednoczesnego dokonania dwóch czynności procesowych, lecz na płaszczyźnie niedopuszczalności ich jednoczesnego rozpoznania. Stwierdzenie, że przesłanki środka odwoławczego i wniosku o przywrócenie terminu wzajemnie się wykluczają, oznacza tylko tyle, iż obie te czynności nie mogą okazać się skuteczne. Jeżeli zatem obie czynności procesowe spełniają przewidziane dla nich wymagania formalne, konieczne jest nadanie im właściwego biegu. Wojewódzkie sądy administracyjne w pierwszej kolejności powinny nadawać bieg zażaleniu, a w przypadku jego oddalenia przystąpić do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Proponowane wyjście rozwiązuje liczne problemy będące konsekwencją konieczności odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu jako przedwczesnego oraz – co istotne – wydatnie przyczyni się do zapewnienia sprawności postępowania przez wyeliminowanie konieczności wydawania wpadkowych orzeczeń, które jako zaskarżalne niepotrzebnie angażują Naczelny Sąd Administracyjny." (v. D. Lebowa, Kolizja wniosku o przywrócenie terminu i środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3 (54)/2014, str. 87 – 88). Powyższy pogląd, jest aprobowany w piśmiennictwie (por. A. Nędzarek, Wymogi procesowe wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zeszyty Naukowe 2 (47)/2013 str. 87), jak też koresponduje z wcześniej wyrażonym przez B. Dautera stanowiskiem, szeroko stosowanym w praktyce orzeczniczej (v. Metodyka pracy sędziego administracyjnego, Warszawa 2009, str. 269). Jednocześnie trzeba zastrzec, że zasadniczo nie jest trafny pogląd, iż w przypadku łącznego złożenia zażalenia i wniosku o przywrócenie terminu, sąd administracyjny powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania formułowanych żądań, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (por. H. Knysiak – Molczyk, Uchybienie i przywrócenie terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Przegląd Sądowy" 2006, nr 7 – 8, str. 127; Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 5, str. 529). Okoliczność, że strona korzysta z dwóch środków prawnych, z których tylko jeden może okazać się skuteczny, nie powinna być rozwiązywana w trybie art. 49 p.p.s.a., gdyż nie ma przeszkód formalnych do ich rozpoznania. Rzeczą sądu jest właściwe nadanie biegu pismom procesowym składanym przez stronę, przy uwzględnieniu wynikającej z art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania oraz wymogów sprawiedliwości proceduralnej. Poszukując właściwych rozwiązań procesowych w konkretnej sprawie należy mieć również na uwadze, że celem ostatniej nowelizacji p.p.s.a. było m.in. usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podsumowując, należy wskazać, że w zależności od etapu postępowania na którym strona składa wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, różny może być sposób procedowania przez sąd. Jeżeli strona składa wniosek o przywrócenie terminu wraz ze skargą, bądź przed jej odrzuceniem z powodu przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego na jej złożenie, to należy w pierwszej kolejności rozpoznać ten wniosek. Utrwalona jest linia orzecznicza, zgodnie z którą odrzucenie skargi wniesionej po terminie, w przypadku gdy został złożony wniosek o przywrócenie terminu, możliwe jest dopiero po prawomocnym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu. Jeżeli wystąpi taka sytuacja, że wniosek o przywrócenie terminu nie zostanie rozpoznany, a skarga zostanie odrzucona, to wówczas wniosek taki nie staje się bezprzedmiotowy. Wskazuje się bowiem, że ewentualne postanowienie sądu o przywróceniu terminu znosi skutki postanowienia o odrzuceniu środka prawnego, bez potrzeby uchylenia tego orzeczenia (por. postanowienia NSA z dnia: 09.09.2011 r. II OSK 1692/11, 28.10.2015 r. II OSK 2557/15, 04.12.2015 r. I OZ 1601/15, 20.01.2016 r. I GZ 729/15, 24.08.2016 r. II OSK 1973/16, 24.01.2017 r. II OZ 1482/16, 23.03.2017 r. II GZ 207/17). Z praktyki orzeczniczej wynika, że nierzadkie są przypadki łącznego składania zażalenia na odrzucenie pisma procesowego (skargi) oraz wniosku o przywrócenie terminu przewidzianego na wykonanie danej czynności procesowej. Z przyczyn omówionych wyżej, krytycznie należy ocenić takie działanie sądu, gdy w pierwszej kolejności rozpoznawany jest wniosek o przywrócenie terminu, gdyż wymaga to ustalenia, czy rzeczywiście doszło do uchybienia terminowi, co jednak powinno być przesądzone przez sąd drugiej instancji, przy rozpoznawaniu zażalenia. Dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminowi do dokonania czynności procesowej, rozpoznaniu podlega wniosek o przywrócenie terminu. Natomiast w przypadku uwzględnienia zażalenia i uchylenia orzeczenia o odrzuceniu pisma, wniosek o przywrócenie terminy staje się bezprzedmiotowy. Wobec powyższego należało przyjąć, że jednoczesne złożenie zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi oraz wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków skargi, nie powinno prowadzić do odrzucenia tego wniosku na podstawie art. 88 p.p.s.a., jako niedopuszczalnego. W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu podlega rozpoznaniu po uprawomocnieniu się orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a.