IV SA/Wa 462/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]grudnia 2016 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej "skarżącego"), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego E. P., od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], wydanej przez Starostę [...] (dalej także "Starostę"), orzekającej o odmowie zwrotu skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne [...], ul. [...], [...]-[...] [...], nadpłaty w wysokości [...] zł z tytułu opłat geodezyjnych naliczonych w roku 2010 na postawie zarządzenia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w tym także sporządzanych na nośnikach informacji zgodnie z załącznikiem - utrzymało decyzję Starosty z dnia [...] maja 2016 r. w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E. P., wystąpił do Starosty o zwrot nadpłaty w wysokości [...] zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w roku 2010 wskazując, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło na podstawie zarządzenia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na brak podstawy prawnej ich wydania (wyrok w sprawie sygn. IV SA/Wa 2376/13 z dnia 18 grudnia 2013 r. ). W związku z powyższym pobrana kwota znajduje się w posiadaniu Starosty [...] bez tytułu prawnego i powinna być zwrócona jako nadpłata. 2. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu skarżącemu nadpłaty w wysokości [...] zł z tytułu opłat geodezyjnych naliczonych w roku 2010 na postawie zarządzenia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w tym także sporządzanych na nośnikach informacji zgodnie z załącznikiem. 3. Od powyższej decyzji - dochowując ustawowego terminu - odwołanie złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E. P.. W uzasadnieniu odwołania wskazano na naruszenie: • art. 72 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 613 ze zm.) w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w latach 2011 - 2013 na podstawie wyżej wskazanych zarządzeń Starosty [...], prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona, oraz • art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Podkreślono, że nakładanie na skarżącego, będącego wykonawcą prac geodezyjnych, jakichkolwiek obowiązków o charakterze publicznoprawnym na podstawie cenników stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] było bezprawne. Z taką oceną prawną zgodził się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając sporne zarządzenia za nieważne. W ocenie Odwołującego ani art. 40 ust. 3c, ani art. 40 ust. 5 pkt 1 lit.b ww ustawy nie przyznają staroście, jako organowi administracji geodezyjnej i kartograficznej, uprawnienia do nakładania i pobierania od wykonawców prac geodezyjnych dodatkowych opłat geodezyjnych. Podstawy prawnej nakładania ww. opłat, w ocenie Odwołującego, nie mogą stanowić również ani art. 40 ust. 3c (a wcześniej art. 40 ust. 3b), ani art. 41b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, ani też pkt 9.12 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.. Odwołujący zakwestionował także zasadność stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 707/13. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie sposób twierdzić, że wskutek uznania, że opłaty dodatkowe są nadpłatą, skarżący zostanie bezpodstawnie wzbogacony o wartość nieodpłatnie uzyskanych kopii materiałów geodezyjnych. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Stosownie do art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r. za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Przyjmuje się, że podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Powyższe zasady, na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.), mają zastosowanie do środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym, w rozumieniu art. 60 ww. ustawy o finansach publicznych. 2. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie, czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżącego, czy też opłaty te pobrano bez podstawy prawnej. Artykuł 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., wprowadza generalną zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obecnie kwestie czynności podlegających opłacie reguluje art. 40b ustawy. Opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1. W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżącego, obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy, który przewidywał odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. W okresie wskazanym we wniosku skarżącego, istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo. Przykładowo w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 (publ. CBOSA) wskazano, iż akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3b pgik i Tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne. Również w postanowieniu z dnia 24 września 2013r. sygn. akt I OSK 2104/13 (publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z godnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z póżn. zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. la i lb, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. le, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis ten dodany został do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), która weszła w życie dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. skt I CSK 939/14 wskazał, że zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. (...) Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyroku z dnia z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2444/13, zapadłym w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia starosty w przedmiocie ceny za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Odrębną kwestią podlegającą omówieniu jest określenie terminu utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zd. pierwsze in fine Konstytucji) na 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie to ma na celu ograniczenie w czasie negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu i umożliwienie dokonania zmian prawa tak aby było ono zgodne z Konstytucją R.P. Wskazanie innej daty ma także na celu zapewnienie możliwości niezakłóconego poboru opłat, gdyż sama zasadność ich poboru nie jest kwestionowana. Jak wywodzi Trybunał przyjęcie innego rozwiązania mogłoby doprowadzić do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego osób, które zawodowo prowadzą działalność geodezyjną i luki w prawie, gdyż podmioty zarządzające zasobem geodezyjnym zobowiązane byłyby do udostępniania pochodzących z tego zasobu informacji i materiałów natomiast brak byłoby mechanizmu wyliczania opłat, które co do zasady są należne. Prowadzi to do wniosku, że kierując się wolą Trybunału Konstytucyjnego, zasadne jest stwierdzenie, że do daty 11 lipca 2014 r., czyli upływu 12 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku T.K. za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielanie informacji i wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego i pobieranie opłaty w wysokości ustalonej w Rozporządzeniu było i jest prawidłowe. Nie są tym samym zasadne zarzuty odwołania, jakoby brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego. 3. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za udostępniane dokumenty uzasadnia przyjęcie, iż opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi, należy wskazać, iż przedmiotowe zarządzenia nie stanowiły bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem o zwrot opłat. Jak bowiem wskazał Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 707/13 Skoro zatem istnieje podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących do dokonania czynności skarżonych w niniejszej sprawie, to wskazać należy, że zarządzenie Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Nr (...) z dnia (...) maja 2005 r. w sprawie określenia wysokości kosztów, niektórych czynności wykonywanych przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. doliczanych do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego - ma charakter jedynie informacyjny, przekazujący osobom zainteresowanym wiedzę dotyczącą kosztów związanych ze sporządzaniem kopii - opartych na ww. normach ustawy i rozporządzenia - które to koszty (wysokość opłat) muszą być ekwiwalentne. Wzmacnia zatem pewność prawa w aspekcie jego stosowania, ale samo jego nie stanowi. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że stanowiły one podstawę do dokonania zaskarżonych czynności, gdyż podstawą taką były - i mogły być wyłącznie - przepisy powszechnie obowiązujące, tj. przepisy ww. rozporządzenia i ustawy. Również w powołanym powyżej wyroku z dnia z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2444/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie opłat, z uwagi na brak podstawy prawnej do jego wydania, nie ma wpływu na zasadność poboru opłat za udostępnianie dokumentów i informacji z zasobu. Stanowisko powyższe należy podzielić, co obliguje do stwierdzenia, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty [...] nr [...] nie może uzasadniać uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej. Na marginesie powyższych rozważań należy zaznaczyć, iż nawet przy przyjęciu, iż powołane zarządzenia, których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie mogły stanowić podstawę poboru opłat za dokumenty i informacje udostępnianie z zasobu, to wskazać należy, iż zarządzenia te nie stanowiły ostatecznej podstawy poboru opłaty. Starosta [...] dokonywał bowiem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków skarżącego (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania ich do uiszczania opłat za udostępnianie materiały. Do dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt I OPS 1/14 (opubl. ONSAiWSA 2015/1/5) istniały rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, skoro ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 z późn. zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Część orzecznictwa wskazywała bowiem, iż obciążenie opłatami za udostępnianie dokumentów i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 707/13, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 52/12, publ. LEX nr 1108667; por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 1594/10, publ. LEX nr 741565).W wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2648/15 (nieprawomocny) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził, iż nie można uznać, że opłaty dokonywane przez wnioskodawcę w oparciu o dokumenty rachunkowe oparte na zapisach ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, stanowią świadczenie nienależne, które nie powinno było powstać albo też zostało poniesione w kwocie wyższej niż to wynika z przepisów prawa. Sąd jest zdania, że nie można zakwestionować legitymacji do pobierania opłat, bowiem z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynikał bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o braku podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty. Podkreślić wypada również, że ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2004 r. Nr 37 poz. 333 ze zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji. Wydanie stosownej Uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 roku nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 roku na podstawie faktur były nienależne. Przyjąć należy, iż zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, iż opłaty (pobrane przed ww. uchwałą) były pobrane bez podstawy prawnej. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby czynności te były przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego i została stwierdzona ich bezskuteczność. Zatem i powyższe okoliczności wpływają na brak możliwości uznania poniesionych przez skarżącego opłat w wysokości [...] zł za nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi. 4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a należy zaznaczyć, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 965/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1767/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/13, publ. CBOSA). W ocenie Składu Orzekającego Odwołujący nie przedstawił okoliczności, które umożliwiałoby uznać skuteczność zarzutu naruszenia art, 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, iż rozstrzygnięcie Starosty [...] wydane zostało wyłącznie w oparciu o dokumentu i wnioski przedstawione przez skarżącego. Organ I instancji nie stwierdził bowiem konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. IV. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając tej decyzji naruszenie: - art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz, U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), dalej jako Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej jako ustawa o finansach publicznych, w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w latach 2011-2013 na podstawie ww. zarządzeń Starosty [...], prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona, - art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winne było uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarga wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie na podstawie art. 135 P.p.s.a. w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2017 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. VII. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekło SKO, prowadzonego na wniosek skarżącego na podstawie art.75 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (dalej także "o.p.") w związku z art.61 ust.1 pkt 2 i art.67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej także "u.f.p."), było rozstrzygnięcie, czy skarżącemu przysługuje zwrot nadpłaty z tytułu ewentualnie nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w roku 2010. Całkowicie trafnie oceniły organy obu instancji, iż wskazane wyżej opłaty zostały naliczone i pobrane od skarżącego prawidłowo, w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej także "p.g.k."), w konsekwencji czego wywodzona przez skarżącego nadpłata nie powstała. Wniosek skarżącego zwrot w/w nadpłaty należało zatem rozpatrzeć odmownie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 72 § 1 ust. 1 o.p., w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c p.g.k., w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w tym okresie nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona. Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 o.p., za nadpłatę uważa się kwotę: 1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Według art. 3 pkt 3 lit. c, o.p., przez podatek rozumie się również "c) opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe". Podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Wskazane wyżej zasady, na podstawie art. 67 u.f.p., mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 u.f.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "instytucja nadpłaty podatkowej nie jest jedynym istniejącym w systemie prawa polskiego instrumentem służącym uzyskaniu przez podatnika zaspokojenia przysługujących mu roszczeń, które wynikają ze stwierdzenia wadliwości podstawy prawnej zapłaconego podatku. Celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest, jak to już wskazano powyżej, pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło - np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie - to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Jeżeli natomiast w konkretnej sytuacji po stronie podatnika wystąpił inny uszczerbek (majątkowy bądź niemajątkowy), pozostający w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwością podstawy opodatkowania, to uszczerbek taki może podlegać kompensacji, aczkolwiek nie w postępowaniu podatkowym prowadzonym w trybie art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej, lecz w sądowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 417 i nast. K.c." (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r., sygn. IGPS 1/11). W skardze skarżący wskazuje, że poza opłatą naliczaną na podstawie przepisów wykonawczych, wykonawcy prac geodezyjnych zgłaszający się do Ośrodka, w tym także skarżąc, obligowany był do uiszczania tzw. dodatkowych opłat geodezyjnych. Opłaty dodatkowe były pobierane na podstawie obowiązujących "cenników" m. in. za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych, aktualizację mapy zasadniczej oraz inne czynności z tym związane. Według skarżącego, w okresie relewantnym dla sprawy obowiązek uiszczania opłat dodatkowych wynikał z zarządzenia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w tym także sporządzanych na nośnikach informacji zgodnie z załącznikiem. Okoliczność obciążenia wykonawcy, w tym i skarżącego opłatą rozporządzeniową oraz dodatkową opłatą geodezyjną do dnia 12 lipca 2014 r., każdorazowo dokumentowana była przy pomocy faktury VAT wystawianej przez Starostwo Powiatowe w [...]. Skarżący podnosi, że w 2010 r uiścił na rzecz Starosty [...] łącznie [...] zł tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych. Obciążenie skarżącego dodatkowymi opłatami geodezyjnymi w ww. kwocie zostało udokumentowane przy pomocy kilkuset faktur VAT. Na potrzeby niniejszego postępowania skarżący sporządził zestawienie, w którym szczegółowo przedstawił dane dotyczące wszystkich faktur dokumentujących okoliczność obciążenia go opłatami dodatkowymi w Ośrodku w [...] w ww. czasie (w zestawieniu wskazał również na to, które z pozycji uwzględnionych na fakturze stanowią dodatkowe opłaty geodezyjne). Powyższe zestawienie zostało załączone do wniosku z [...] grudnia 2015 r. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, zdaniem Sądu, na gruncie przepisów o.p. nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu, który żąda jej zwrotu. Jeśli podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie jest prawnie skuteczny. Kwestie ciężaru ekonomicznego opłaty pozostają w gestii oceny organu rozpoznającego wniosek o zwrot nadpłaty, w tym również w zakresie przedstawionych mu do oceny materiałów dowodowych. Art. 72 § 1 o.p. należy rozumieć w okolicznościach niniejszej sprawy w ten sposób, że nie jest nadpłatą kwota opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne poniesione przez skarżących, gdyż skarżący, którzy ją uiścili nie ponieśli z tego tytułu bezpośredniego uszczerbku majątkowego. Uznanie, że dopuszczalny jest zwrot nadpłaty podmiotowi, który nie poniósł zubożenia na skutek zapłaty opłaty, bowiem koszt opłaty odzyskał przez wliczenie jej w cenę usług geodezyjno - kartograficznych obejmujących m. in. sporządzanie: map do celów projektowych, aktualizacji map, przygotowywanie map prawnych, wykonywanie pomiarów realizacyjnych, pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, inwentaryzacji, oraz uzgodnienia projektów, prowadziłoby do naruszenia norm konstytucyjnych. Na gruncie Konstytucji RP brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyznania osobie, która poniosła opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne, które nie służyłoby pokryciu uszczerbku w jej dobrach spowodowanego zapłatą takiej opłaty. Konsekwencją uiszczenia opłaty za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie może być doprowadzenie do wzbogacenia po stronie skarżących. Jeżeli świadczenie zostało spełnione na podstawie obowiązującego przepisu prawa, który to przepis okazał się następnie z takich czy innych przyczyn wadliwy (zarządzenia Starosty [...], prawomocnie zostały uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne), to jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 i n. o.p. - o ile zapłata opłat dodatkowych bezpośrednio doprowadziła do powstania uszczerbku w majątku skarżących. Sąd nie podziela poglądu skarżących, według którego żaden z powołanych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez SKO w [...] przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do pobrania spornych opłat. W niniejszej sprawie osią sporu jest ustalenie czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżących, czy też, jak podnoszą skarżący, powyższe opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej. W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżącego z [...] maja 2015 r. o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, obowiązywały: art. 40 ust. 3c p.g.k, a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b p.g.k. (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. Zagadnienie odpłatności za udostępnianie i eksploatację zasobu geodezyjnego i kartograficznego, także w zakresie sporządzania kopii i aktualizacji treści mapy zasadniczej była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Na podstawie art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą było odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiące w istocie zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty ich sporządzenia w formie papierowej albo elektronicznej i nie zostały, tak jak koszty aktualizacji mapy zasadniczej, objęte opłatą wynikającą z wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1b p.g.k. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono także pogląd, według którego "Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (...)" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z 24 września 2013 r., sygn. I OSK 2104/13). W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem, że brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że podstawę taką stanowiły bezpośrednio przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., natomiast zarządzenia Starosty miały w tym zakresie wyłącznie walor informacyjny. Starosta [...] dokonywał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków skarżących (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a.), w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania skarżących do uiszczania opłat za udostępnianie materiały. Do dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 1/14 istniały rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, skoro ani p.g.k., ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.), nie określały wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, że opłaty pobrane przed podjęciem ww. uchwały były pobrane bez podstawy prawnej. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14 przesądziła, że od dnia 1 stycznia 2011 r. starosta ustalał wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia opłat wynikał zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowiła jedynie potwierdzenie tego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowane jest także stanowisko, że opłaty te stanowią należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym tzw. daniny publiczne, w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP (por. też wyrok TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12). Podstawę materialnoprawną do żądania uiszczenia opłaty wywieść należy z art. 40 ust. 3 c, a od 6 czerwca 2010 r. z art. 40 ust. 3b p.g.k. (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. Uprawnienie starosty do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów p.g.k potwierdził także Sąd Najwyższy w wyroku z 20 listopada 2015 roku, sygn. I CSK 939/14. Zdaniem Sądu Najwyższego, "Zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji". W świetle powyższych okoliczności nie można podzielić sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 k.p.a. Przyjąć bowiem, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była, całościowo ujęta kwestia podstaw prawnych do naliczenia przedmiotowych opłat, nie zaś wyłącznie kwestia naliczenia tychże na podstawie przedmiotowego zarządzenia Starosty. Nawet gdyby przyjąć, iż kwestia ta nie została wyartykułowana przez organ I instancji w sposób dostatecznie czytelny, to wszelkie wątpliwości w tym zakresie zostały wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Wywodzenie w tej sytuacji, i organ odwoławczy winien był zastosować normę z art.138 § 2 k.p.a. nie ma dostatecznych podstaw, albowiem nie istnieje żadna nie wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna, której wyjaśnienie rzutowałoby na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał również w żaden sposób, że niezawiadomienie go przez organy o uprawnieniach stron postępowania, przewidzianych w art.10 § 1 k.p.a., pozbawiło skarżącego możliwości dokonania takiej czynności procesowej, która mogłaby wpłynąć na wynik sprawy. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja SKO podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.