II GSK 3466/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 646/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w K. na postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w K. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015r. sygn. akt I SA/Sz 646/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddali skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania. II. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2014r. [A.] Sp. z o.o. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków przyznanych jej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, do czasu rozpoznania przez Sąd Okręgowy w Szczecinie sprawy o zapłatę na jej rzecz kwoty 1.172.634,11 zł. Zdaniem wnioskodawcy, rozstrzygnięcie w sprawie o zwrot środków uzależnione jest od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia skuteczności rozwiązania umowy o dofinansowanie. Toczące się postępowanie administracyjne ma bowiem swoje źródło w stosunku zobowiązaniowym łączącym strony. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków będzie bezprzedmiotowe. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wskazał, że zwrot przez skarżącą środków nie jest uzależniony od uprzedniego rozwiązania umowy stanowiącej podstawę dofinansowania projektu. Postępowanie zainicjowane przez skarżącą złożonym do Sądu Okręgowego w Szczecinie pozwem oraz toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków stanowią odrębne, niepowiązane bezpośrednio postępowania. Rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie oraz powództwa o świadczenie nie można traktować jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zwrotu środków. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Stwierdzając postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. niedopuszczalność złożonego od tego postanowienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zarząd podniósł, że ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. nr 6, poz. 18), zwana ustawą nowelizującą, zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Na jego podstawie zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro obowiązujące w dacie wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania przepisy procedury administracyjnej nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia od tego postanowienia, to środek taki skarżącej nie przysługuje. Za niedopuszczalne Zarząd uznał więc złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia. Organ wskazał, iż zamieszczone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015r. pouczenie o możliwości wniesienia odwołania od decyzji (czy odpowiednio innego środka zaskarżenia) w sytuacji, gdy przepis tego nie przewiduje, nie tworzy po stronie skarżącej takiego uprawnienia. III. Oddalając skargę [A.] Sp. z o.o. na to postanowienie, Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Brzmienie tego przepisu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zostało ustalone art. 1 pkt 17 lit. b ustawy nowelizującej. Podzielając przywołane poglądy judykatury i literatury, Sąd I instancji wyjaśnił, że przed nowelizacją przepis art. 101 § 3 k.p.a. przewidywał, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W tym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne. Nie ma więc podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Aktualnie art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Brak możliwości zaskarżenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie zawieszenia postępowania (administracyjnego) jest usprawiedliwiony potrzebą realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Na gruncie procedury administracyjnej ustawodawca odszedł od modelu pełnej zaskarżalności wskazanych postanowień na rzecz modelu ograniczonego, co było celowe i zasługuje na aprobatę. Sąd I instancji stwierdził, że art. 101 § 3 k.p.a. interpretować należy w oparciu o wykładnię celowościową i systemową. Ustawodawca nowelizując ten przepis zamierzał pozostawić środki zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowania administracyjne. Jego celem nie było wprowadzenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowań administracyjnych, tj. postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia, jest jak wskazał Sąd I instancji niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zdaniem Sądu I instancji, pouczenie o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, w sytuacji, gdy przepis prawa go nie przewiduje, nie tworzy dla skarżącej takiego uprawnienia. Skarżąca nie została też pozbawiona możliwości kontroli postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji merytorycznej i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję. IV. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [A.] Sp. z o.o., zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, z uwagi na błędne przyjęcie, że na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie oraz z uwagi na błędne przyjęcie, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015r. mimo jego wadliwości, a to wobec błędnego ustalenia, że na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015r. mimio jego wadliwości, a to wobec błędnego ustalenia, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a. Mając na uwadze te zarzuty skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i postanowienia Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 2[...] 0 marca 2015r. w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. VI. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Geotronics Sp. z o.o. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem zasadne. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawieszenia postępowania podzielił pogląd organów, że wniosek ten był niedopuszczalny, gdyż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Źródło tego sporu tkwi w odmiennej wykładni zawartego w art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", której konsekwencją było stwierdzenie, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepis art. 101 § 3 k.p.a. z uwagi na zwrot "w sprawie" należy interpretować w ten sposób, że "ustawodawca nie ograniczył katalogu środków zaskarżenia jedynie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Zwrot należy interpretować szeroko i przyjąć, że środek zaskarżenia przysługuje zarówno na postanowienie o zawieszeniu postępowania jak i na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania". Dokonana przez Sąd I instancji, odmienna wykładnia tego przepisu, prowadząca do niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego, w istotny sposób ogranicza, jak argumentuje skarżąca, prawa strony postępowania, a brak zawieszenia postępowania oraz brak możliwości zaskarżenia postanowienie może w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy zwrotu dofinansowania. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, pozostające w funkcjonalnym związku, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, nie są zasadne, bowiem prezentowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. nie jest prawidłowa, co w konsekwencji czyni również wadliwym pogląd skargi kasacyjnej o wadliwym zastosowaniu w sprawie art. 134 k.p.a. Oceniając zasadność stanowiska skarżącej kasacyjnie, w pierwszej kolejności podnieść należy, że przepis art. 101 § 3 k.p.a., na mocy wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustawy nowelizującej, uległ z dniem 11 kwietnia 2011r. zmianie. Z tym dniem w miejsce dotychczasowego brzmienia tego przepisu, wedle którego "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie" wprowadzono mające zastosowanie w tej sprawie brzmienie, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie". W początkowym okresie obowiązywania nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych można było dostrzec niejednolitość poglądów co do tego, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Część judykatury prezentowała jak dotychczas pogląd, że zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania jest dopuszczalne a zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć – tak jak to przyjmuje skarżąca kasacyjnie – szeroko, uznając, że gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał wykluczyć to prawo, to oparłby się na innej konstrukcji językowej tego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2013r., II OSK 452/13, Lex nr 1302926, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014r., I SA/Wa 1985/13). Część judykatury podnosiła zaś, że zażalenie takie jest niedopuszczalne, ustawodawca taką możliwość wyłączył skoro dookreślił, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania", co oznacza, że nie służy ono w przypadku odmowy zawieszenia postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r., II OSK 2296/12, postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2014r., II GSK 1651/14, Lex nr 1492994, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013r., II OSK 1617/12, Lex nr 1370497, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013r., II SA/Gd 701/12, Lex nr 1310136). Ostatecznie jednak utrwalił się w judykaturze ten drugi pogląd i można przyjąć, że stanowi on już jednolitą linię wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Podzielając ten kierunek wykładni art. 101 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisu art. 101 § 3 k.p.a. interpretować w ten sam sposób co przed zmianą i obejmować nim również postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, gdyż podważałoby to sens dokonywania spornej zmiany. Zmiana ta "miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania () oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem , przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. (...) za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia (...) wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a." (tak np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014r., II OSK 1993/12, Lex nr 1450845). Odrębne przywołanie przez ustawodawcę postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oznacza zatem, iż w obecnym brzmieniu przepis art. 101 § 3 k.p.a. należy rozumieć w węższym znaczeniu (ściśle) i obejmować jego zakresem wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (tak np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015r., II OSK 2147/13, Lex nr 2089924, wyrok NSA z dnia 22 marca 2016r., I OSK 339/16, Lex nr 2010380, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016r., I OSK 2536/14, Lex nr 2142150, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016r., II OSK 2372/14, Lex nr 2083495). Z tych względów przywołane w skardze kasacyjnej judykaty nie mogą być uznane jako uzasadniające odmienny od powyższego pogląd skarżącego kasacyjnie, zwłaszcza, że judykaty te zostały podjęte, co słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, albo na gruncie stanu prawnego sprzed spornej nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. albo zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku kontroli instancyjnej. Logicznym następstwem powyższej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. jest konieczność zastosowania art. 134 k.p.a., co w niniejszej sprawie ma tę konsekwencję, że wniesiony przez spółkę "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy" odmowy zawieszenia postępowania był, jak zasadnie przyjął Zarząd i co zaaprobował Sąd I instancji, niedopuszczalny. Stwierdzenie niedopuszczalności środka zaskarżenia nie pozbawia strony możliwości kontroli postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, bowiem zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie to może ona kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego. Zasądzone na rzecz organu od strony skarżącej kasacyjnie koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 120 zł (50% x 240 zł) obejmują - stosownie do art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490), zwanego rozporządzeniem - wynagrodzenie radcy prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia.