II SA/Rz 453/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [....] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...], E. L., S. D., A. D., R. D., J. K. i Z. S. ( dalej w skrócie: "wnioskodawcy") domagali się zwrotu działki nr 470 położonej w obrębie [...] w R. Swój wniosek uzasadnili tym, że od wywłaszczenia działki w 1986 r., stanowi ona nieużytek niewykorzystywany gospodarczo. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] (w dalszej części – "organ II instancji") wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy, jednocześnie wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę [...] (w dalszej części – "organ I instancji"). Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o: - odmowie zwrotu działki nr 470/8 położonej w obrębie [...][...] obj. Kw nr [...], - zwrocie działek nr 470/1, 470/2, 470/3, 470/4, 470/5, 470/7 położonych w obrębie [...] obj. Kw nr [...] stanowiących własność Gminy Miasto [...] na rzecz E. L. w 2/18 części, S. D. w 3/18 części, A. S. w 3/18 części, R. D. w 6/18 części, J. K. w 2/18 części i Z. S. w 2/18 części, - zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 74.627,18 zł, w tym od E. L. 8.291,91 zł, S. D. 12.437,86 zł, A. S. 12.437,86 zł, R. D. 24.875,73 zł, J. K. 8.291,91 zł i Z. S. 8.291,91 zł – w terminie 2 miesięcy liczonych od daty uprawomocnienia się decyzji, - stwierdził, że wierzytelność Gminy Miasta [...] wraz z należnymi odsetkami podlegać będzie zabezpieczeniu, zaś jeżeli zabezpieczenie polegać będzie na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości zwracanej na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli - decyzja stanowić będzie podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, - stwierdził, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, - stwierdził, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalił, iż umową sprzedaży zawartą w dniu [...] kwietnia 1986 r. Rep. A Nr [...] A. D., M. L., H. D. i S. D. przenieśli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności działki nr 470 w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.). Z tytułu przeniesienia prawa własności działki otrzymali oni odszkodowanie w kwocie 1.014.924,00 zł (przed denominacją). Ponieważ z treści aktu notarialnego nie wynikał cel na jaki działka była niezbędna Skarbowi Państwa, organ I instancji ustalił go w oparciu o przeznaczenie działki w planie miejscowym obowiązującym w dniu zawarcia umowy, co jak wskazał, znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z odstępstwem zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1974 r. Nr [...] od Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "[...]" w R., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1968 r., działka nr 470 była przeznaczona w części na tereny projektowanych pawilonów techniczno – garażowych, natomiast w części na teren projektowanego parku dzielnicowego wraz z ciągami pieszymi w zieleni i urządzeniami towarzyszącymi. Następnie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] działka nr 470 stała się z mocy samego prawa własnością Gminy Miasta [...] Działka nr 470 została podzielona na działki nr 470/1, 470/2, 470/3, 470/4, 470/5 i 470/6, z kolei działka nr 470/6 na działki 470/7 i 470/8. Na działkach nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, nie są też obciążone prawami na rzecz osób trzecich. Wnioskodawcy są uprawnieni do dochodzenia zwrotu nieruchomości. Dalej organ I instancji przytoczył przepisy art. 136 ust. 3, 137 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie "Ugn"). Wskazał, że w toku oględzin nie stwierdzono, aby na przedmiotowych działkach zlokalizowano jakiekolwiek obiekty związane z celem wywłaszczenia, nigdy też nie zostały na ten cel użyte, co potwierdzają zdjęcia lotnicze. Istniejąca infrastruktura techniczna na działkach 470/1, 470/2, 470/3, 470/4, 470/5 i 470/7 nie stanowi przeszkody do zwrotu działek. Natomiast działka nr 470/8 stanowi pas drogowy drogi publicznej gminnej (ul. [...]) i została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych. Zdaniem organu I instancji, okoliczność ta stoi na przeszkodzie zwrotu działki, pomimo, że okazała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego też organ I instancji orzekł o zwrocie działek nr 470/1, 470/2, 470/3, 470/4, 470/5 i 470/7 z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia nie został na nich nigdy zrealizowany. Wartość rynkową tych działek ustalono na podstawie operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy, kwota ta została zwaloryzowana zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie "Ugn"). Zwracana kwota odszkodowania została ustalona proporcjonalnie do powierzchni działki jaka podlegała zwrotowi. Od decyzji odwołania wnieśli skarżąca i S. D. Skarżąca zarzuciła, że w przedmiotowym postępowaniu zastosowania nie miał art. 216 ust. 2 pkt 3 Ugn, albowiem zbycie działki nr 470 nie miało nic wspólnego z wywłaszczeniem, w decyzji nie zabezpieczono należności skarżącego z tytułu zwrotu odszkodowania, niewłaściwie określono termin jego zwrotu, nie określono też czy zwrot stanowi dostawę towaru w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług. S. D. zarzuciła, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem, albowiem nie dokonano uprzedniego scalenia działek celem przywrócenia stanu prawnego sprzed 1986 r., oraz ustalenia odszkodowania za bezprawne użytkowanie nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej oraz S. D., decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i w tym zakresie orzekł, iż odszkodowanie należy wpłacić w terminie wykonalności decyzji, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji słusznie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 Ugn. Wskazał też, że organ I instancji faktycznie nie zawarł w zaskarżonej decyzji orzeczenia o zabezpieczeniu, jednakże ma ono charakter fakultatywny i akcesoryjny, związany głównie z rozłożeniem świadczenia na raty, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Jednoznacznie wskazał, że zwrot odszkodowania nie jest dostawą towarów, a zatem nie podlega opodatkowaniu VAT. Natomiast błędnie organ I instancji określił termin do zwrotu odszkodowania, albowiem przepisy Ugn nie dają swobody w jego ustalaniu, ściśle określając ten termin. Odnosząc się do zarzutów S. D. organ II instancji wyjaśnił, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, a zatem nie ma podstaw prawnych do dokonania jej scalenia. Ewentualne zaś odszkodowania mogą być dochodzone przed sądem cywilnym. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: - art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 Ugn poprzez błędne uznanie, iż w przypadku gdy strony w akcie notarialnym zbycia nieruchomości nie wskazały celu, na który nieruchomość jest zbywana na rzecz Skarb Państwa i w braku również innych dowodów na okoliczność objęcia procedurą wywłaszczeniową, o tym, iż nieruchomość została wywłaszczona decydują rozwiązania aktu planistycznego obejmujące nieruchomość w dniu nabycia, - art. 107§3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa") poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu, czy przeznaczenie zwracanej nieruchomości w akcie planistycznym miało charakter celu uzasadniającego wywłaszczenie na dzień zbycia nieruchomości Skarbowi Państwa, - art. 9 w zw. z art. 142 ust. 1 Ugn poprzez błędne przyjecie, iż decyzja o zwrocie nieruchomości w zakresie przeniesienia własności nie wymaga wykonania, - art. 141 ust. Ugn 2 poprzez uznanie, iż rozstrzygniecie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania ma charakter fakultatywny i nie zabezpiecza się wierzytelności rozłożonej na raty. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy I i II instancji błędnie uznały, iż zwracana nieruchomość została wywłaszczona. W szczególności organ I instancji nie ustalił, czy ustalony cel wywłaszczenia mógł uzasadniać wywłaszczenie zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, ponadto przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne w planie miejscowym nie przesądza, że konkretna czynność nabycia tej nieruchomości była umową wywłaszczeniową w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 Ugn. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie ustalono, aby przyczyną nabycia działki był cel publiczny, o czym świadczą też oświadczenia R. D. i E. L., którzy nie znali celu wywłaszczenia. Dalej wskazała, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni wzajemnej relacji art. 9 i 142 ust. 1 Ugn poprzez uznanie, że ostateczna decyzja stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej i ewidencji gruntów, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że odszkodowanie należy wpłacić w terminie jej wykonania. Zdaniem skarżącej, decyzja o zwrocie nieruchomości wymaga wykonania, a zatem jej prawomocność wywołuje skutek zobowiązujący strony decyzji do złożenia oświadczeń w formie aktu notarialnego o przeniesieniu własności nieruchomości. Tylko w takiej sytuacji kompetencja do orzekania o terminie zwrotu, rozumianym jako termin do zawarcia aktu notarialnego, oraz terminie w którym nowy właściciel miałby zapłacić odszkodowanie jednorazowo lub w ratach, nie jest sprzeczna z art. 9 Ugn. Gdyby natomiast przyjąć tak jak organy I i II instancji, że decyzja wywołuje skutek rzeczowy, to wówczas organ nie jest uprawniony do ustalania terminu zwrotu odszkodowania. Zakwestionowała też pogląd, że orzeczenie o zabezpieczeniu ma charakter fakultatywny, wskazując na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Zdaniem skarżącej, przyjęcie że decyzja w zakresie przejścia własności nie wymaga wykonania, nakłada obowiązek o orzeczeniu zabezpieczenia. Sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i od osoby trzeciej. Organ powinien zatem zawrzeć w decyzji rozstrzygniecie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości jedynie w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności. Wniosła przy tym o wskazanie w wytycznych dla organu, co powinno być przedmiotem zabezpieczenia, z uwagi na błędne praktyki organów administracyjnych. Wreszcie skarżąca wskazała, że pogląd o zobowiązującym skutku decyzji o zwrocie nieruchomości współgra z możliwością realnego zabezpieczenia hipoteką wierzytelności publicznej. W takiej sytuacji interes zobowiązanego do zwrotu nieruchomości w uzyskaniu realnego zabezpieczenia swojej wierzytelności byłby lepiej chroniony, albowiem w jednym akcie notarialnym obok oświadczenia o przeniesieniu prawa własności nieruchomości składano by jednocześnie oświadczenie o ustanowieniu hipoteki lub innego zabezpieczenia. Wskazała przy tym na treść art. 123 ust. 1 Ugn, zgodnie z którym ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonaniu wpisu w księdze wieczystej, natomiast przepisy o zwrocie wywłaszczanych nieruchomości takiego skutku nie wprowadzają. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż zarówno ona, jak i decyzja ją poprzedzająca narusza prawo i z tego względu podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w sprawie nie poczyniono ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku zwrotowego. Sąd podziela stanowisko organów, że podstawę ewentualnego zwrotu działek nr 470/1, 470/2, 470/3, 470/4, 470/5, 470/7 położonych w obrębie [...] obj. Kw nr [...] stanowiących własność Gminy Miasto [...] mógłby stanowić art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Możliwość zwrotu nieruchomości na podstawie powołanego przepisu odnosi się zarówno do nieruchomości wywłaszczonych w formie decyzyjnej, jak i nabytych w formie cywilnoprawnej. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, że zwrotowi podlega nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej jest ustalenie, iż nabycie to nastąpiło w związku z realizacja celu publicznego, w efekcie prowadzonych z właścicielem negocjacji. Bezspornie musi zatem zostać ustalone, że causą nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa była realizacja określonego – ściśle zdefiniowanego - celu publicznego i że nabycie to nastąpiło w trybie negocjacji prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które zgodnie z tymi przepisami musiały poprzedzać wywłaszczenie nieruchomości - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. I OSK 2866/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r. II SA/Kr 1351/10. W analizowanej sprawie takich ustaleń brakuje. W sprawie oczywiste jest, że z treści zawartej z poprzednikami prawnymi wnioskodawców umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1986 roku w żaden sposób nie wynika, zarówno tryb zawarcia tej umowy, jak i cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W § 3 stwierdza się jedynie, że umowę sprzedaży nieruchomości zawiera się na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sformułowanie to niczego nie wyjaśnia, albowiem powołany przepis dotyczy obowiązku dokonywania stosownych porozumień w przypadku sprzedaży, oddawania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę i najem, gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, położonych na obszarach: 1) morskich pasów; 2) terenów górniczych; 3) parków narodowych. Jest zatem zupełnie treściowo nieadekwatny do problematyki dotyczącej niniejszej sprawy. Rolą organu w tak ukształtowanym stanie faktycznym było ustalenie, czy nieruchomość była przeznaczona pod celu publiczny i że nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej nastąpiło w trybie regulowanym przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej w skrócie: "ustawa z 1985 roku"). Rozstrzygnięcie tych kwestii nie może przy tym abstrahować od przepisów tejże ustawy. Wskazując, iż nieruchomość została nabyta pod realizację celu publicznego organy powinny odwołać się do art. 46 ust. 2 ustawy z 1985 roku, który określa cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości. Ustalony cel nabycia nieruchomości powinien więc zostać skonfrontowany z treścią powołanego przepisu, co pozwalałoby na jednoznaczne przesądzenie, iż chodzi o taki cel publiczny, którego niezrealizowanie skutkowałoby możliwością zwrotu nieruchomości. W dalszej kolejności należało ocenić, czy umowa została zawarta w trybie rokowań, o jakich mowa w art. 46 ust. 3 ustawy z 1985 roku. Przepis ten nakazuje poprzedzić postępowanie wywłaszczeniowe pertraktacjami z właścicielem, taktując tym samym decyzyjne przejęcie nieruchomości jako ostateczność. Zaznaczyć przy tym należy, że obowiązkiem organów prowadzących rokowania było – na owy czas - sporządzenie stosownej dokumentacji odzwierciedlającej jej wynik. Jednym z formalnych rygorów wniosku o wywłaszczenie nieruchomości było bowiem dołączenie wyników rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości (...) – art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1985 roku. Sąd zwraca uwagę, że nie do przyjęcia jest szerokie rozumienie art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn i objęcie zakresem zwrotu wszystkich nieruchomości nabywanych przez Skarb Państwa w trakcie obowiązywania tej ustawy. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 114/09, że hipotezą tej normy nie są objęte te przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, kiedy umowa została zawarta wprawdzie w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale bez żadnego związku z celem wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Cel wywłaszczenia nieruchomości musi zatem zostać ustalony w sposób bezdyskusyjny i pewny. W nieniniejszej sprawie, podejmując próbę ustalenia celu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na mocy umowy z 28 kwietnia 1986 roku, organy, jako jedyne źródło dowodowe przyjęły obowiązujący na dzień jej zawarcia plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z odstępstwem zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1974 r. [...] od Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "[...]" w R., zatwierdzonego Uchwałą Nr [....] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1968 r., nieruchomość objęta wnioskiem była przeznaczona w części na tereny projektowanych pawilonów techniczno – garażowych, natomiast w części na teren projektowanego parku dzielnicowego wraz z ciągami pieszymi w zieleni i urządzeniami towarzyszącymi. Takie ustalenia Sąd ocenia jako niewystarczające. Organ I instancji w swoim piśmie z dnia 30 września 2016 roku, skierowanym do Gminy Miasto [...], sam stwierdza, że "cel wywłaszczenia nie został w umowie jednoznacznie wskazany". Wezwał jednocześnie gminę do pisemnego udzielenia informacji w tym zakresie. Pismem z dnia 6 października 2016 roku gmina wyjaśniła, że nie była stroną umowy z [...] kwietnia 1986 roku i nie posiada żadnej dokumentacji pozwalającej zidentyfikować cel jej zawarcia. Dysponując taką informacją, jedyną czynnością jaką podjął organ I instancji w celu ustalenia celu nabycia nieruchomości, było pozyskanie zaświadczenia z planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają na poczynienie ustaleń, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania – tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. I OSK 1842/15. Sąd sygnalizuje, że stosownie do art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1985 roku decyzja o lokalizacji inwestycji powinna być załączona do wniosku o wywłaszczenie. A zatem, w przypadku prowadzenia negocjacji poprzedzających to wywłaszczenie, (art. 46 ust. 3) musiała ona być już wydana, w przeciwnym bowiem wypadku nie można w ogóle twierdzić, że negocjacje w tym trybie były prowadzone. W sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy w dacie zawarcia umowy istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie. W szczególności nieruchomość musiała być przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego, a w dacie zawarcia umowy jednostka musiała dysponować decyzją lokalizacyjną. Brak decyzji lokalizacyjnej, oznacza, że w przypadku nie zawarcia takiej umowy, jednostka nie była uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. I OSK 826/11. Identyfikacja celu nabycia nieruchomości wyłącznie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem niewystarczające. Ocenę tę wzmacnia okoliczność, że również wnioskodawcy, jako następcy prawni zbywców nieruchomości, nie mają w tym zakresie żadnych wiadomości. Podsumowując, w niniejszej sprawie organy nie podjęły wystarczającej aktywności w celu zdobycia decyzji lokalizacyjnych cel wywłaszczenia, ewentualnych planów realizacyjnych etc. Rzeczą organów było zwrócić się do odpowiednich organów, archiwów, instytucji, o udostępnienie przedmiotowej dokumentacji i tym samym zweryfikowanie, czy nieruchomość została nabyta pod realizację celu publicznego, a jeżeli tak, to jaki konkretnie był to cel, na poszczególnych częściach nabytej nieruchomości. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwalałby odpowiedzieć na pytanie, czy "cel wywłaszczenia został zrealizowany" W razie natomiast odpowiedzi negatywnych, z których jednoznacznie wynikałoby, że takie plany/decyzje nie były sporządzane/podejmowane, organ powinien rozważyć, czy w sprawie w ogóle można mówić o nabyciu nieruchomości pod realizację celu publicznego. Odnosząc się do art. 142 ust. 1 ugn. Sąd stwierdza, że zobowiązuje on organy do orzeczenia tak o terminie zwrotu nieruchomości, jak i terminie zwrotu odszkodowania i ewentualnie nieruchomości zamiennej, a nierozstrzygnięcie tych kwestii świadczy o istotnym naruszeniu przepisu prawa materialnego - wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2015 r., II SA/Rz 375/15, LEX nr 1936246. Decyzja zwrotowa ma szczególny charakter, gdyż następuje w niej rozstrzygnięcie wielu kwestii o charakterze cywilnoprawnym, dotyczących praw rzeczowych do nieruchomości. Przywracając stan prawny, który istniał przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu (zawarciem umowy), decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Przywraca prawo własności nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. Decyzja ta powoduje przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa; przywraca tylko wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe - wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r., III SA/Wa 582/08, LEX nr 395365. Odnosząc się z kolei do zabezpieczenia, o jakim mowa w art. 141 ust. 2 ugn Sąd podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Rz 611/14 iż, odesłanie zawarte w art. 141 ust. 2 ugn wprost do art. 140 tej ustawy uzasadnia pogląd, że rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest obligatoryjne bez względu na to, czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Działanie organu w oparciu o uznanie administracyjne możliwe jest jedynie w zakresie wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Rozpoznając ponownie sprawę organy podejmą stosowne działania w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, w jakim trybie została zawarta umowa z 1986 roku o sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, czy została ona nabyta pod realizację celu publicznego w rozumieniu art. 46 ust. 2 ustawy 1985 roku i czy cel ten został zrealizowany. W tym celu podejmą działania opisane przez Sąd w części zważającej uzasadnienia. Adekwatnie do poczynionych przez Sąd uwag rozstrzygnął o terminach zwrotu nieruchomości oraz zwaloryzowanego odszkodowania, oraz o zabezpieczeniu wierzytelności, o jakiej mowa w art. 141 ust. 2 ugn. Uwzględniając całość powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 11 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa i art. 134 i 135 p.p.s.a. uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ja poprzedzającą. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.