II SAB/Po 113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty G w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowania w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępniania wnioskowanej informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, IV. zasądza od Starosty G na rzecz skarżącego kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] sierpnia 2016 r. K. K. wystąpił w drodze mailowej do Starosty G z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej – wskazanie, ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do wspomnianego organu administracji publicznej w poszczególnych latach w okresie od 2010 r. do 2016 r. Jednocześnie we wniosku wskazano, że żądana informacja powinna być udostępniona poprzez przesłanie na adres skrzynki elektronicznej skarżącego. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty G, domagając się zobowiązania organu do udostępniania żądanej informacji publicznej. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. przesłał Staroście G wniosek o udzielenie informacji publicznej. Niemniej do chwili złożenia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dane, o których udostępnienie skarżący wystąpił, stanowiły informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Starosta G wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że zapoznał się z treścią e-maila z dnia [...] sierpnia 2016 r. dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r., tj. po otrzymaniu skargi z dnia [...] grudnia 2016 r. W wyniku czynności sprawdzających nie ustalono, by e-mail z dnia [...] sierpnia 2016 r. wpłynął na adres skrzynki elektronicznej Starosty G. Samo wysłanie wiadomości za pomocą poczty elektronicznej nie może być przy tym traktowane na równi z doręczeniem. Korespondencja kierowana w ten sposób nie zawsze bowiem dochodzi do adresata bądź też dochodzi z opóźnieniem. Gdyby żądanie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wpłynęło do organu administracji publicznej w sposób umożliwiający na zapoznanie się z jego treścią, na pewno zostałoby ono rozpatrzone. Tymczasem skarżący nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, czy wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r. rzeczywiście wpłynął do adresata. Nie monitował on również w poruszanej sprawie, nie ponowił kontaktu drogą elektroniczną oraz nie kontaktował się telefonicznie. Uwzględniając zatem fakt, że rozważany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął razem ze skargą w dniu [...] grudnia 2016 r., dane, których domagał się skarżący, zostały mu udostępnione w dniu [...] grudnia 2016 r. z zachowaniem ustawowego terminu. Nie można zatem przyjąć, że organ administracji publicznej pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. Tym bardziej, że skarżący nie zastosował innej formy doręczenia, np. platformy ePUAP lub drogi pocztowej ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Konsekwencje tego wyboru powinny zatem obciążać samego skarżącego. Organ administracji publicznej wniósł także o niezasądzanie na rzecz skarżącego żadnej sumy pieniędzy. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. K. K. cofnął skargę w części dotyczącej (1) nakazania Staroście G, by ten udostępnił żądaną informację publiczną, oraz (2) żądania zasądzenia określonej sumy pieniędzy. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, choć nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. K. K. podtrzymał poza tym wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie może być obciążany negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu administracji publicznej. To na wspomnianym organie spoczywa bowiem ryzyko nieodebrania wiadomości wysłanej przy pomocy e-maila na adres właściwej skrzynki poczty elektronicznej. Zwłaszcza, jeżeli adres ten został upubliczniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu powołanej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wyrażenie "informacja publiczna" nie została ściśle zdefiniowane w powołanej ustawie. W ustawodawca poprzestaje bowiem w tej mierze na ogólnym wskazaniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz na przykładowym wyliczeniu w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. danych podlegających udostępnieniu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d-f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o (1) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, (2) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, (3) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania oraz (4) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy przyjąć, że skarżący był w świetle art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. na Staroście G spoczywał obowiązek przekazania danych wymienionych w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega zarazem wątpliwości, że w rozumieniu tych przepisów wskazanie liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej w poszczególnych latach w okresie od 2010 r. do 2016 r. stanowi informację publiczną. Tym samym wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie wspomnianych danych powinien być rozpatrzony w trybie powołanej ustawy (k. 4 akt sądowych). Okoliczność tę należy również uznać za bezsporną, gdyż nie była ona kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jak wynika z kolei z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazaniem we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może na mocy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., że podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że K. K. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą mailową w dniu [...] sierpnia 2016 r. Tym samym termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął w dniu [...] września 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że w powyższym terminie rozważana informacja publiczna nie została udostępniona. Okoliczność ta nie była podważana przez żadną ze stron postępowania. Podobnie w toku postępowania nie kwestionowano także faktu, że organ administracji publicznej nie skorzystał z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nie powiadomił skarżącego o opóźnieniu w załatwieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 i wyznaczeniu nowego terminu przekazania omawianej informacji. Starosta G nie zastosował również art. 15 ust. 2 u.d.i.p., wobec nie ulega wątpliwości, że organ ten pozostawał w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej objętej e-mailem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z takim wnioskiem nie zgodził się jednak organ administracji publicznej wywodząc, że wiadomość z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie została mu skutecznie dostarczona. Z powyższym żądaniem skarżącego Starosta G miał bowiem zapoznać się dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r., tj. wraz z otrzymaniem skargi z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. 3 akt sądowych). Stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę. Przede wszystkim należy zauważyć, że e-mail z dnia [...] sierpnia 2016 r. został przesłany na adres [...] oficjalnej stronie internetowej Starostwa G ([...]/) wskazano przedmiotową skrzynkę elektroniczną jako jedną z form kontaktu ze Starostwem. Ma ona więc charakter urzędowy i przeznaczona jest do komunikowania się z pracownikami organu administracji publicznej. Taka sama informacja znajduje się też na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa G [...]. W konsekwencji należy więc przyjąć, że skarżący prawidłowo zaadresował swoją korespondencję do organu administracji publicznej. Trzeba przy tym podkreślić, że to na Staroście G spoczywa obowiązek prawidłowego zorganizowania procesu odbioru i przekazywania wiadomości elektronicznych. Ryzyko niedostarczenia takiej przesyłki nie może być przerzucone na skarżącego, skoro nie ma on żadnego wpływu na losy e-maila po wysłaniu go z własnej skrzynki poczty elektronicznej. Taka konkluzja znajduje swoje uzasadnienie także w ochronie zaufania jednostki do organów władzy publicznej. Takie stanowisko jest także prezentowane także w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 574/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 66/16, tamże; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 357/15, tamże; postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15, tamże). Należy ponadto wskazać, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wymaga zachowania żadnej formy szczególnej. Postępowanie w tej mierze ma charakter uproszczony i cechuje się istotnym odformalizowaniem. Nie można zatem wymagać od skarżącego, by posłużył się platformą ePUAP, bądź też wykorzystał tradycyjną pocztę w celu uzyskania dostępu do danych objętych art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym Starosta G pozostawał w stanie bezczynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia [...] września 2016 r. Stan ten ustał jednak przed momentem wydania orzeczenia, gdyż e-mailem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżącemu przekazano żądaną przez niego informację publiczną. Okoliczność ta nie była również podważana przez żadną ze stron postępowania, a zatem ma ona charakter bezsporny. W konsekwencji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji stało się bezprzedmiotowe. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu administracji publicznej do wykonania obowiązku, który został już dobrowolnie zrealizowany. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w opisanym wyżej zakresie. Sąd stwierdził zarazem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Starosta G dopuścił się bezczynności. Niemniej na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. należy uznać, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie ustawowego terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikało bowiem z braku wiedzy organu administracji publicznej o e-mailu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta G po zapoznaniu się z treścią wniosku skarżącego udzielił żądanej informacji publicznej w 14-dniowym terminie. Nie można zatem przyjąć, że jego zachowanie stanowiło wyraz lekceważącego stosunku do prawa. Za taką konkluzją przemawia również stanowisko K. K., który wprost wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu administracji publicznej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie od Starosty G sumy pieniędzy na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący skutecznie cofnął ten wniosek w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym umorzenie postępowania ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej pozwala domagać się zwrotu kosztów procesowych. Na tej podstawie zasądzono na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu i [...] zł tytułu kosztów zastępstwa procesowego. Orzekając o wysokości tych kosztów, Sąd kierował się art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Za zastosowanie przytoczonego przepisu w niniejszej sprawie przemawia fakt, że wniesienie skargi [...] grudnia 2016 r. nie wymagało zdaniem Sądu szczególnego nakładu pracy lub specjalnej wiedzy pełnomocnika. Stan faktyczny i prawny nie budził wątpliwości, a większość istotnych okoliczności została przyznana przez organ administracji publicznej. Jedyna wątpliwość, jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie, tj. status kierowania korespondencji za pomocą poczty elektronicznej, była już wcześniej rozstrzygnięta w orzecznictwie. Poza tym skarżący był reprezentowany w niniejszym postępowaniu przez członka rodziny, zamieszkałego pod tym samym adresem, a skarga ta jest tożsama pod względem przedmiotowym do innych skarg złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (zob. sygn. akt II SAB/Po 7/17, II SAB/Po 4/17, II SAB/Po 3/17, II SAB/Po 118/16, II SAB/Po 116/16 lub II SAB/Po 108/16). Z uwagi całokształt wymienionych okoliczności takich jak: ilość identycznych spraw wnoszonych przez Skarżącego reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika i nieskomplikowaną treść skargi oraz zachowanie organu, który niezwłocznie po wniesieniu skargi udzielił odpowiedzi Sąd uznał, że w sprawie zaszły uzasadnione wątpliwości uprawniające do zasądzenia zwrotu jedynie części żądanych kosztów. Warto wspomnieć, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w § 18 ust. 1 przewidziano możliwość ustalenia przez pełnomocnika stawek niższych niż stawki minimalne kosztów, a nawet zrezygnowania z nich w całości z uwagi na sytuację rodzinną, majątkową klienta czy też rodzaj sprawy. Skoro ustawodawca w powołanym rozporządzeniu przewidział możliwość ustalenia niższych stawek przez samego pełnomocnika nie ma podstaw, by i Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a nie miał podstaw do zastosowania przy ustalaniu kosztów stawek niższych niż stawki minimalne z wymienionych powodów.