II GSK 740/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 352/17 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 30 czerwca 2017 r. o sygn. akt II SA/Gl 352/17, oddalił skargę A.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z 22 stycznia 2016 r. nałożył na A.S. (dalej: przedsiębiorca, skarżący) karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Podstawą nałożenia kary były ustalenia kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego w dniach 7-22 stycznia 2016 r. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach u.t.d. oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy oraz w zakresie przestrzegania regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (...) (Dz. Urz. UE L nr 60, str. 1; dalej cyt. jako: rozporządzenie (UE) nr 165/2014), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98 (...) (Dz. Urz. WE L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r. ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie (WE) nr 561/2006), rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 567) i rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. nr 159, poz. 1128). Wyniki kontroli zostały ujęte w protokole kontroli z 22 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w objętym kontrolą okresie od 7 stycznia 2015 r. do 7 stycznia 2016 r., stwierdzono naruszenia przepisów o transporcie drogowym w postaci: skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę A.S., za które zgodnie z art. 8 ust. 1-4 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i na podstawie lp. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. naliczono karę w wysokości 1500 zł, wskazując, że naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (lp. 5.3.1) popełniono w kontrolowanym okresie 3-krotnie, natomiast skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.3.2) miało miejsce 6-krotnie; a także skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przez kierowców A.S. i W.W., za które zgodnie z art. 4 lit. h) i i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz lp. 5.4.1 i 5.4.2 załącznika nr 3 do u.t.d. naliczono karę w wysokości 8400 zł, przy czym na podstawie analizy zebranych w sprawie dowodów ustalono, iż naruszenie polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny (lp. 5.4.1) popełniono w kontrolowanym okresie 8-krotnie, natomiast skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.4.2) miało w tym okresie miejsce 80-krotnie. Ponadto w kontrolowanym okresie stwierdzono naruszenie lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na nierejestrowaniu przez kierowców A.S. i W.W. za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, za co w oparciu o art. 34 rozporządzenia (UE) Nr 165/2014 naliczona została kara w łącznej wysokości 10 000 zł oraz naruszenie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień, przy czym analiza danych z tachografów cyfrowych oraz danych z kart kierowców A.S. i W.W. okazanych przez przedsiębiorcę w czasie kontroli wykazała nieokazanie danych łącznie za 36 dni, za co na podstawie art. 33 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 165/2014, art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców, art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych z dnia 5 listopada 2010 r. oraz Ip. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. nałożono karę w łącznej wysokości 18 000 zł. Za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę, zgodnie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z ustaleniem przekroczenia terminu 28 dni do wczytania danych przez A.S. i W.W., uwzględniając treść art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych, art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. wymierzono karę w łącznej wysokości 1000 zł oraz za 2-krotne naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd, zgodnie z lp. 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d. naliczono karę w wysokości 1000 zł. Łączna wysokość naliczonych kar wyniosła 39 900 zł, jednak – zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. – została ograniczona do wysokości 15000 złotych. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ drugiej instancji; GITD) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podzielając dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i ich ocenę. W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem niewiarygodne są podnoszone przez stronę okoliczności jakoby pojazdy przedsiębiorcy używane były w głównej mierze do poruszania się po terenie budowy, wobec czego do przejazdów tych nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Twierdzenie to pozostaje bowiem w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy w postaci wydruków z systemu Viatol. Organ drugiej instancji podkreślił, że jeżeli strona powołuje się na fakt, że realizowane przez nią przejazdy nie odbywały się po drogach publicznych, to winna tę okoliczność udowodnić. Tymczasem w niniejszej sprawie przedsiębiorca ograniczył się wyłącznie do pisemnego oświadczenia, że w okresie od 1 marca 2015 r. do 30 listopada 2015 r. wszelkie przejazdy bez karty kierowcy były wykonywane na terenach zamkniętych (budowa obwodnicy). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zobowiązania organu pierwszej instancji do wydania, w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, decyzji umarzającej postępowanie w niniejszej sprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. WSA w Gliwicach oddalił skargę przedsiębiorcy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji skarżący nie podważył ustaleń dokonanych w czasie kontroli, w szczególności nie wykazał, że nie dopuścił się stwierdzonych naruszeń, gdyż nie były one objęte regulacją powołanych przez organy przepisów z tego względu, iż dotyczyły one transportu wykonanego w głównej mierze na terenach zamkniętych (teren budowy), a nie po drogach publicznych. W tym zakresie, oprócz własnego oświadczenia, skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów. Natomiast, jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zresztą skarżący nie zanegował, oświadczenie to pozostaje w sprzeczności m.in. z wydrukami z systemu Viatoll. Zdaniem sądu, wpływu na wynik sprawy nie mogła mieć też akcentowana przez skarżącego okoliczność powołania się przez organ pierwszej instancji na treść nieobowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, w sytuacji gdy uchybienie to zostało usunięte w zaskarżonej decyzji. WSA za nieuzasadniony uznał zarzut ukarania skarżącego dwa razy za to samo naruszenie – na podstawie lp. 6.2.1 i lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Wbrew twierdzeniom skarżącego kary te są związane z naruszeniem różnych szczegółowo wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów. Brak jest zatem podstaw do odstąpienia od ich zastosowania w sytuacji gdy organy stwierdziły ich naruszenie. W ocenie WSA nawet gdyby przyjąć, że naruszenia z lp. 6.2.1 i lp. 6.3.7 wzajemnie się wykluczają, kara za to drugie naruszenie mogłaby zostać obniżona łącznie o 2000 zł (4x500 zł), czyli w sumie do kwoty 37 900 zł. Nie miałoby to zatem żadnego wpływu na karę wymierzoną skarżącemu, która została ograniczona do kwoty 15 000 zł, zgodnie z treścią art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. Zdaniem WSA niezrozumiałe jest też powoływanie się w skardze na naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w sytuacji, kiedy w znacznej części karalnych naruszeń dopuścił się sam skarżący jako kierowca. Trudno zatem przyjąć, że na naruszenia te nie miał wpływu. W konsekwencji nie można też przyjąć, że nie miał on wpływu na podobne naruszenia, których dopuścił się zatrudniony przez niego kierowca. Ponadto WSA stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia innych przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 5.3.1, 5.3.2, 5.4.1, 5.4.2, 6.2.1, 6.3.7, 6.3.11, 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem za prawidłowe orzeczenia wobec skarżącego kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wymagań ustawy oraz orzeczenia jako sumy kar, kary pieniężnej w kwocie 15 000 zł w sytuacji, gdy nie miały miejsca naruszenia ustawy, które mogą stanowić podstawę nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w lp. 5.3.1, 5.3.2, 5.4.1, 5.4.2, 6.2.1, 6.3.7, 6.3.11, 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w sytuacji, gdy bezpodstawnie przyjęto, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż podmiot wykonujący przewóz drogowy nie miał wpływu na powstanie naruszeń; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) poprzez brak zastosowania środków przewidzianych ww. przepisami p.p.s.a., których właściwe zastosowanie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji GITD z uwagi na przekroczenie swobodnej oceny dowodowej, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności brak wpływu na rzekomo powstałe naruszenia; 2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o uchylone rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8 z dnia 31 grudnia 1985 r., dalej cyt. jako: rozporządzenie (EWG) nr 3821/85); 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organy dopuściły się przekroczenia terminu do załatwienia sprawy, co spowodowało ujemne konsekwencje dla skarżącego; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez WSA w Gliwicach uzasadnienia wyroku, które jest w najistotniejszych dla oceny sprawy kwestiach bardzo lakoniczne i ogólne, niedokonujące wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, pozbawione dokonania stosownych ocen prawnych w przedmiocie wskazanych we wniesionej do sądu skardze zarzutów, a nadto zawierające zaniechanie szczegółowego wskazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. W szczególności podniósł, że istotnymi okolicznościami w sprawie był fakt używania pojazdu przez skarżącego w głównej mierze do poruszania się po terenie budowy, jednak z niewiadomych przyczyn organ przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę złożonego w trakcie postępowania oświadczenia, że w okresie od 1 marca 2015 r. do 30 listopada 2015 r. wszelkie przejazdy bez karty były wykonywane na terenach zamkniętych. Ponadto przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ winien dojść do przekonania, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w zakresie, w jakim transport nie był wykonywany po drogach publicznych. Takie pobieżne wyjaśnienie okoliczności sprawy przez organ stanowi, w ocenie skarżącego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W ocenie skarżącego organ winien wykazać się inicjatywą i w sposób rzetelny i całościowy ustalić stan faktyczny sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a następnie dokonać prawidłowej subsumpcji tego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącego dostrzeżenie przez GITD naruszenia w postaci oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na uchylonym rozporządzeniu (EWG) nr 3821/85 winno skutkować wyeliminowaniem decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego organ dwukrotnie nałożył na stronę karę za to samo naruszenie, a to na podstawie art. 92a ust. 1 i lp. 6.2.1 oraz 6.3.7 zał. nr 3 do u.td. Powyższe działanie organu jest nieuprawnione, a nadto zupełnie niezrozumiałe dla skarżącego, w jaki bowiem sposób skarżący miałby okazać organowi dane z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, skoro nie rejestrował aktywności kierowcy i przebytej drogi, do czego zresztą nie był zobowiązany w świetle obowiązujących przepisów. Skarżący podkreślił również, że jako profesjonalny przewoźnik dba o staranne wykonywanie działalności gospodarczej, w tym o znajomość podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu drogowego, jak również zmierza do takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób, zaś kierowcy szkoleni są w taki sposób, aby wykonywali swoje obowiązki z dochowaniem obowiązujących przepisów. Pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł o przeprowadzenie rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 4 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 9 kwietnia 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z treści zarzutów wynika, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje stanu faktycznego tj. licznych stwierdzonych w toku kontroli naruszeń przepisów o transporcie drogowym, dotyczących przede wszystkim norm czasu pracy kierowcy, a jedynie wskazuje, że większość będących przedmiotem kontroli przejazdów odbywała się na terenie budowy obwodnicy, w związku z czym nie podlegały one zastosowanym przez organy regulacjom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i nie mogła za nie zostać nałożona na skarżącego kara w związku z treścią załącznika nr 3 do u.t.d. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zarzuca niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności w zakresie braku jego wpływu na stwierdzone naruszenia. Nie jest zasadny najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, jak już wyżej wskazano, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, sąd w zaskarżonym wyroku w sposób wyraźny wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Na stronie 9 uzasadnienia stwierdzono jednoznacznie, że "Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a", a na stronie 11 WSA wskazał, że "działając z urzędu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów". Z treści zaskarżonego wyroku w sposób niewątpliwy wynika zatem co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi oraz jakie argumenty, zdaniem sądu, za tym przemawiały. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód, mimo że dość zwięzły, w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące niestwierdzenia w zaskarżonej decyzji ani zarzucanych skargą naruszeń, ani też innych naruszeń prawa mogących uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też wszystkie pozostałe elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz szczegółowo przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku. Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie – może je bowiem oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze – tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, którymi sąd kierował się podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu i jego zdaniem uzasadnienie wyroku jest nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Wobec powyższego niezasadny jest w tej sprawie podniesiony w pkt II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest również zasadny podniesiony w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość działania sądu pierwszej instancji przy dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji i nieuchylenie jej w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), gdyż niewyczerpująco to postępowanie przeprowadzono. W jego ocenie organ nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a z niewiadomych przyczyn pewne dowody pominął, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ta wadliwość ustaleń miałaby po pierwsze dotyczyć tego, że organ w sposób rzetelny i całościowy nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając istotnych okoliczności sprawy, tj. faktu używania przez skarżącego pojazdów przede wszystkim do poruszania się po terenie budowy, a więc na terenie zamkniętym, a nie po drogach publicznych. Ponadto w ocenie skarżącego w jego przedsiębiorstwie występuje właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiająca przestrzeganie przez kierowców prawa, a skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszeń przepisów w zakresie czasu pracy kierowców, gdyż naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Zarzuty naruszenia zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego sformułowane zostały zatem bardzo ogólnie. Skarżący nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wskazania na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, sprecyzowania na czym polegał w jego ocenie brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena. Nie jest dopuszczalne stawianie tak ogólnie skonstruowanych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy całkowitej bierności strony zainteresowanej wynikiem sprawy na etapie postępowania przez organem pierwszej i drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 22/19). Postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest wprawdzie przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nie oznacza to jednak uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać, że do zarzucanych naruszeń prawa nie doszło (zob. np. wyroki NSA z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5026/16; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 930/17). Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej dysponując już określonym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które być może prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 756/16, Lex nr 2442913). W postępowaniu, którego celem jest skontrolowanie przestrzegania czasu pracy przez kierowców, na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy czas pracy i wypoczynku wymagany przepisami prawa był przestrzegany. Jeżeli natomiast strona, nie negując ustalonych przez organ naruszeń, wskazuje, że wystąpiły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwalniające ją z odpowiedzialności, to powinna je wykazać (zob. wyrok NSA z 20 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1644/16, Lex nr 2495356). O ile bowiem na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez stronę przepisów o transporcie drogowym, to bez przedstawienia przez stronę dowodów mogących podważać ustalenia organu, nie jest możliwe przyjęcie twierdzeń co do braku podstaw uznania odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4742/16 i powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie to skarżący powinien był przekazać dowody dotyczące okoliczności, których udowodnienie leżało w jego interesie, celem wykazania przesłanek egzoneracyjnych i uwolnienia się od odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenia. W sytuacji natomiast, gdy w postępowaniu dowodowym zachowywał się pasywnie i nie przedstawił dowodów, chociaż ich brak mógł prowadzić do niekorzystnych dla niego skutków prawnych, nie może być uznane za skuteczne późniejsze, jedynie ogólne, kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/18, LEX nr 2645566). Brak należycie skonkretyzowanych zarzutów procesowych czyni tak skonstruowany zarzut kasacyjny niezasadnym. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji szczegółowo opisane zostały stwierdzone w czasie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego naruszenia wymienionych w tej decyzji i w jej uzasadnieniu przepisów krajowych i unijnych, z którymi to naruszeniami wiążą się konkretne kwoty kar przewidziane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Tych ustaleń dokonanych w czasie kontroli skarżący skutecznie nie podważył. Ograniczając się jedynie do własnego oświadczenia, nie wykazał bowiem, że w sprawie nie doszło do zarzucanych przez organ naruszeń, gdyż zakwestionowane przejazdy nie były objęte powołanymi przez organy w decyzjach przepisami, w tym rozporządzenia (WE) nr 561/2006, z tego powodu, że przejazdy te dotyczyły transportu wykonywanego na terenie budowy obwodnicy, tj. na terenach zamkniętych, a nie po drogach publicznych. Podkreślić należy, że okoliczności te analizował organ, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedsiębiorca ograniczył się wyłącznie do pisemnego oświadczenia, że w okresie od 1 marca 2015 r. do 30 listopada 2015 r. wszelkie przejazdy bez karty były wykonywane na terenach zamkniętych (budowa obwodnicy). Treść tego oświadczenia pozostaje natomiast w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy tj. z wydrukami z systemu Viatoll, z których wynika, że w dniach za które nie zostały okazane dane cyfrowe z kart kierowców, pojazdami należącymi do skarżącego wykonywane były przewozy po drogach publicznych. Z tych przyczyn organ drugiej instancji mając na uwadze wskazany materiał dowodowy, nie dał wiary złożonemu przez stronę oświadczeniu oraz podnoszonym przez nią argumentom, jakoby przewozy w objętym kontrolą okresie realizowane były na terenach zamkniętych, poza obszarem dróg publicznych. Stanowisko to sąd pierwszej instancji zaakceptował uznając, że w tych okolicznościach kara pieniężna za naruszenie określone w Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. została nałożona prawidłowo. Należy też zwrócić uwagę, że przez przewóz drogowy, o jakim mowa w art. 1 powoływanego przez skarżącego rozporządzenia (WE) nr 561/2006, należy rozumieć zgodnie z art. 4 lit. a) tego aktu również podróż odbywaną tylko w części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Skarżący kasacyjnie nawet nie podjął próby zanegowania tych ustaleń wskazujących na brak wiarygodności złożonego przez niego oświadczenia i nie podważył dokonanej na ich podstawie oceny. Przechodząc do pozostałych kwestionowanych w tym zarzucie okoliczności, należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że niezrozumiałe jest powoływanie się w skardze na naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w sytuacji, kiedy w znacznej części karalnych naruszeń dopuścił się sam skarżący jako kierowca. Trudno zatem przyjąć, że na naruszenia te nie miał wpływu. Skarżący formułując ten zarzut wskazał jedynie ogólnie na zasadę odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego transport za obiektywne naruszenia przepisów prawa, niezależne od zawinienia przedsiębiorcy oraz na zobowiązanie przedsiębiorcy do podejmowania działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy, zasad wynagradzania oraz cyklicznych szkoleń w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów i zasad bezpieczeństwa. Nie można tego uznać za wystarczające dla przyjęcia, że w tej sprawie skarżący nie miał wpływu na podobne naruszenia, których dopuścił się zatrudniony przez niego kierowca. Wobec powyższego niezasadny jest również zarzut z pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30). Z tych też przyczyn nie mógł zostać uznany za trafny zarzut nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji, że wskutek naruszeń przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji za niezasadny należy uznać sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyrażona w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli służy zagwarantowaniu praw strony postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1308/17, Lex nr 2426362). W tym zakresie nie można organowi zarzucić naruszenia zasady zaufania. Także postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, o czym była mowa powyżej. To, że skarżący kwestionuje zastosowanie wobec niego sankcji, pomimo braku skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego dotyczących stwierdzonych naruszeń ustawy o transporcie drogowym nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady zaufania. Sposób przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nie potwierdza zatem zasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o uchylone rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały. Powołany przepis nie może natomiast stanowić skutecznej podstawy zarzutu dokonania przez WSA wadliwej kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 868/10). Z kolei przepis art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelą z 7 kwietnia 2017r. określa składniki decyzji administracyjnej i przewiduje, że powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał, datę jej wydania, oznaczenie strony lub stron oraz powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że akcentowana przez skarżącego okoliczność powołania się przez organ pierwszej instancji na treść rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 nie miała wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy uchybienie to zostało usunięte w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego, jak to zostało wykazane w zaskarżonej decyzji, nowe obowiązujące w tym względzie rozporządzenie Rady (UE) nr 165/2014 normuje w sposób tożsamy kwestie związane z obowiązkiem rejestrowania wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, a także obowiązki związane z przechowywaniem wydruków danych z kart kierowców i tachografów oraz okazywaniem ich na żądanie uprawnionego organu. Błędne powołanie przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej nie stanowiło zatem podstawy do uchylenia objętej odwołaniem decyzji, co trafnie przyjął sąd pierwszej instancji (por. np. wyroki: NSA w Warszawie z 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1983/1, poz. 5; NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1651/20). W konsekwencji należy uznać, że nie jest też zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Wobec bezzasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., o czym była mowa powyżej, nieskuteczny jest bowiem także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów sformułowany w punkcie II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut procesowy należało uznać za niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy dopuściły się przekroczenia terminu do załatwienia sprawy, co spowodowało ujemne konsekwencje dla skarżącego (pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 35 k.p.a. reguluje terminy załatwiania spraw administracyjnych i w § 3 przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zarzut ten w postępowaniu ze skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na decyzję nakładającą karę za naruszenie przepisów o transporcie drogowym nie może zostać uwzględniony, bowiem w tym postępowaniu przed NSA w sprawie kary dla przedsiębiorcy, skarżący nie może skutecznie zarzucić przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ani tym bardziej wykazywać poniesionego z tego powodu uszczerbku. Zarzuty te mogłyby stać się ewentualnie podstawą wszczęcia postępowania ze skargi na przewlekłość działania organów. Wobec braku skutecznego podważenia skargą kasacyjną poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, niezasadny okazał się również podniesiony w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 5.3.1, 5.3.2, 5.4.1, 5.4.2, 6.2.1, 6.3.7, 6.3.11, 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem za prawidłowe orzeczenia wobec skarżącego kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wymagań ustawy oraz orzeczenia jako sumy kar, kary pieniężnej w kwocie 15 000 zł w sytuacji, gdy nie miały miejsca naruszenia ustawy, które mogą stanowić podstawę nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w tych przepisach. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wskazał i scharakteryzował poszczególne naruszenia opisane w załączniku nr 3 do u.t.d., wskazując, że łączna suma kar za te wszystkie stwierdzone naruszenia obliczona zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., który przewiduje, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie, a suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych (ust. 2), wyniosła 39 900 zł, jednak – zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. – została ograniczona do wysokości 15 000 złotych. Podstawą nakładanych kar był, zgodnie z art. 92a ust. 6 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określony w załączniku nr 3 do ustawy. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.