II GSK 4742/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 7/16 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2.400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 maja 2016r., sygn. akt II SA/Gl 7/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. C. (C.) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] października 2015r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł D. C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów proceduralnych, które wywarło istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, w której organy administracyjne przeprowadziły postępowanie w sposób niekompletny, nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie przeprowadziły wszystkich dowodów niezbędnych dla zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy w sposób zbieżny z zasadą prawdy obiektywnej; 2) w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001r. (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.), zwanej u.t.d., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dla pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej z art. 92a u.t.d. nie jest konieczne wykazanie zawinienia podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem; art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji, w której z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący nie miał wpływ na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W oparciu o te zarzuty i na podstawie art. 185 § 1 i art 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, o rozpoznanie sprawy zgodnie z żądaniem skargi z dnia 23 listopada 2015r., względnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej organowi do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się uprawnienia do przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy, oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17). Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Sąd ten nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656). Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z uwagi na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Obszerność i szczegółowość wywodów uzasadnienia kontrolowanego wyroku, w ocenie Sądu kasacyjnego, uprawnia do ograniczenia rozważań niniejszego uzasadnienia wyłącznie do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej, zarzuty kasacyjne nie są bowiem zasadne. Istota sporu w tej w sprawie sprowadza się - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - do dwu kwestii. Po pierwsze skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że przewidziana w art. 92a u.t.d. odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie przepisów u.t.d. ma charakter obiektywny i niezależny od winy, podczas gdy - zdaniem skarżącego - przewoźnik ponosi tę odpowiedzialność wówczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Po drugie, skarżący kasacyjnie uważa, że organ obowiązany był w sposób wyczerpujący oraz zgodnie z prawdą materialną zrekonstruować stan faktyczny poprzez przeprowadzenie wszystkich istotnych w sprawie dowodów, tymczasem w tej sprawie ograniczył się wyłącznie do zweryfikowania zaistnienia naruszenia przepisów u.t.d. i nie przeprowadził żadnych czynności w celu ustalenia, czy skarżący ponosi jakąkolwiek odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia, czym przerzucił na stronę obowiązek dowodzenia korzystnych dla niej okoliczności, a wyłączających jej odpowiedzialność na podstawie art. 92c u.t.d. Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie znajduje oparcia w treści art. 92a i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Stosownie bowiem do pierwszego z tych przepisów "(p)odmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie; zgodnie zaś z drugim z nich "(n)ie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Użyty w art. 92a u.t.d. zwrot "podlega karze pieniężnej" wskazuje, iż odpowiedzialność za naruszenie przepisów u.t.d. ma - jak słusznie przyjął Sąd I instancji - charakter obiektywny i niezależny od winy przewoźnika transportowego (tak też wyrok NSA z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt II GSK 2249/16, Lex nr 2507579, wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., sygn. akt II GSK 3242/16, Lex nr 2398059, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 2460/11, LEX nr 1337143). Przepis ten ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy i znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego u.t.d. skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się zatem w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Sankcja administracyjna za naruszenie przepisów u.t.d. ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu – zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego (tak wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., sygn. akt II GSK 3242/16, Lex nr 2398059), a więc przymuszenie przewoźników do respektowania nakazów i zakazów. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Niemniej ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek określonych m.in. w art. 92c ust. 1 u.t.d., statuującym wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. Przepis ten odnosi się jednakże do sytuacji wyjątkowych, tj. zdarzeń nieoczekiwanych i nadzwyczajnych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (tak wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., sygn. akt II GSK 3242/16, Lex nr 2398059, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSJ 1864/16, Lex nr 2502473). Są to okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takie, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Za tego rodzaju okoliczność uznawana jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec, mimo dochowania aktu należytej staranności; jak i wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015r., II GSK 1475/14, Lex nr 2091857). Okoliczności egzoneracyjne muszą być – jak przyjmuje powszechnie judykatura - wykazane przez przedsiębiorcę w sposób pełny i wyraźny, jak również nie mogą one budzić wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu zdarzeń (tak np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017r., II GSK 365/17, Lex nr 2278927). Przedsiębiorca musi zatem wykazać, że dołożył należytej staranności, a w szczególności, że pomimo takiego wzorca postępowania, zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i jego następstwom nie można było zapobiec (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018r., II GSK 1635/16, Lex nr 2494185, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017r., sygn. akt II GSK 5586/16, Lex nr 2409593). Powyższe prowadzi do konkluzji, że o ile na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez stronę przepisów o transporcie drogowym, to bez przedstawienia przez stronę dowodów mogących podważać ustalenia organu nie jest możliwe przyjęcie twierdzeń co do braku podstaw uznania odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej (tak wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., sygn. akt II GSK 756/16, Lex nr 2442913). Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żadnym zarzutem kasacyjnym skarżący przedsiębiorca nie podważył prawidłowości zakresu przeprowadzonego przez organy, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji, postępowania dowodowego, a w konsekwencji i poczynionych w tej sprawie ustaleń faktycznych. Ustalenia te wiążą zatem w tej sprawie i stanowią podstawę subsumpcji normy materialnoprawnej. Co istotne - formułując zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego - skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia przepisów na wynik sprawy, ale również nie wskazał jakie to dowody nie zostały w tej sprawie przeprowadzone i jakie relewantne prawnie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że organ miał obowiązek w sposób wyczerpujący i jednoznaczny ustalić okoliczności sprawy, jednakże nie podjął żadnych czynności na okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego za stwierdzone naruszenia. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie dość, że nie ma on oparcia w prawie, to jeszcze ma on polemiczny charakter z odmiennym stanowiskiem Sądu I instancji, który słusznie - wobec treści zaprezentowanej regulacji - uznał, że odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie przepisów u.t.d. ma charakter obiektywny, a ciężar wykazania okoliczności egzoneracyjnych spożywa na przedsiębiorcy. Wobec tego uznać należało, że organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające i dowodowe, jak i w sposób prawidłowy określił zakres tego postępowania, wykazując niesporne w sprawie okoliczności naruszenia przepisów u.t.d., tj. wykonywania przez skarżącego kasacyjnie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz wykonywanie tego przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. W tych okolicznościach organy wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W tej sprawie nie zostały też ujawnione okoliczności egzoneracyjne. Skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie wskazywał bowiem na żadne okoliczności, które mogłyby potwierdzać, że dołożył on należytej staranności, aby nie doszło do wskazanego naruszenia przepisów u.t.d. Ograniczył swoją argumentację wyłącznie do stwierdzenia, że został już ukarany wyrokiem nakazowym karą pieniężną za te naruszenia. Nie przedstawił też jakichkolwiek dowodów potwierdzających zaistnienie okoliczności egzoneracyjnych. Zresztą z uwagi na rodzaj stwierdzonych w tej sprawie naruszeń trudno byłoby takie okoliczności wskazać. Nie można bowiem zapominać o tym, że to na przedsiębiorcy ciążył obowiązek wystąpienia do właściwego organu o wydanie zaświadczenie potwierdzającego wykonywanie przewozu na własne potrzeby, jak i poddania urządzenia rejestrującego sprawdzeniu okresowemu, badaniu kontrolnemu lub kalibracji. Zaniechanie tym obowiązkom jest wynikiem co najmniej niedbałego prowadzenia spraw przedsiębiorstwa, a więc z pewnością jest zawinione przez przedsiębiorcę, i zawsze obciąża przedsiębiorcę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).