VII SA/Wa 1915/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 września 2014 r. do Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) wpłynął wniosek P. G. i J. G. (dalej: wnioskodawcy, inwestorzy) o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu z działki drogowej nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. Decyzją Nr [...] z [...] października 2014 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu. W dniu 12 lutego 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji) stwierdzające, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o opinię komunikacyjną Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2012 r. bez załącznika graficznego, zamiast w oparciu o decyzję zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, wydaną w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., zwana dalej: u.d.p.), stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wojewoda wskazał, że po wznowieniu postępowania na inwestorów należy nałożyć obowiązek uzupełnienia dokumentacji o ww. decyzję oraz o oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W związku z powyższym, postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2016 r. Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Nr [...] z [...] października 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Jednocześnie postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2016 r. ten sam organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie decyzji o lokalizacji zjazdu od zarządcy drogi wraz z załącznikiem graficznym oraz oświadczeniem projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2016 r. Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 i art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z [...] października 2014 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. Organ I instancji podał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W niniejszej sprawie decyzja zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu nie została wydana, a wnioskodawcy nie złożyli dokumentów, do których byli zobowiązani postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. (w terminie 28 dni od daty otrzymania postanowienia). Dlatego Starosta stwierdził, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji określone w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję dotychczasową, orzekając jednocześnie merytorycznie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie inwestorzy wskazali, iż zgodnie z żądaniem organu I instancji wystąpili do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu od zarządcy drogi wraz z załącznikiem graficznym. Jednak organ ten przeciąga postępowanie w sprawie, w związku z czym obecnie oczekują na wydanie wymaganej decyzji. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy Wojewoda podał, że w wydaniu decyzji Starosty Nr [...] o pozwoleniu na budowę zjazdu oraz decyzji Nr [...] udział brała W. I., Naczelnik Wydziału Architektury, o czym świadczą, znajdujące się na tych decyzjach, pieczątka i podpis. Wskazał, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. osoba W. I. podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] października 2014 r. Nadto wyłączeniu podlega każdy inny pracownik, który brał udział w wydaniu tej decyzji. W ocenie Wojewody, z uwagi na powyższe nieprawidłowości zachodzi konieczność uchylenia w całości decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnił przy tym, iż wskazane nieprawidłowości nie mogą być sanowane przez organ odwoławczy, gdyż skutkowałoby to zatwierdzeniem projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ I instancji. Ponadto, ze względu na wykazany wyżej zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ I instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z treścią orzeczenia, Wojewoda nie ustosunkował się w sposób merytoryczny do zarzutów odwołania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zalecił Staroście wyłączenie z postępowania wznowieniowego wszystkich pracowników, którzy brali udział w wydaniu decyzji ostatecznej z [...] października 2014 r. Jednocześnie podał, iż ww. decyzją ostateczną Starosta zatwierdził projekt budowlany, z którego opisu technicznego, jak również z projektu zagospodarowania terenu, wynika, iż na działce nr ewid. [...] są projektowane miejsca parkingowe. W związku z powyższym w przypadku, gdy projektowane miejsca parkingowe nie są objęte osobną decyzją, Starosta winien rozważyć, czy obecny właściciel działki nr ewid. [...] nie powinien brać udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego Gmina [...] (dalej: skarżąca, gmina) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pracownik wydający decyzję powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy na skutek wznowienia postępowania, podczas gdy przesłanką wyłączenia pracownika jest jego udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji, a zatem decyzji, która była przedmiotem odwołania, a wznowienie postępowania nie stanowi odwołania, lecz nadzwyczajny tryb zbadania decyzji przez organ, który ją wydał, bez wpływu na możliwość strony odwołania się od decyzji i bez pozbawienia jej toku instancyjnego; 2. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki uchylenia decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż pojęcie "zaskarżonej decyzji", użyte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziale 12 k.p.a. W przypadku trybów nadzwyczajnych nie chodzi o zaskarżenie decyzji jako takiej, lecz o złożenie wniosku, którego celem jest rozpoznanie odmiennej od rozstrzygniętej uprzednio sprawy (ustalenie, czy samo postępowanie lub wydana w jego wyniku decyzja dotknięte są jedną z kwalifikowanych wad prawnych). Nie jest to wiec rozpoznanie sprawy co do meritum w jej pełnym zakresie przedmiotowym. Przedmiot tej sprawy jest zatem nowy w stosunku do sprawy, która została załatwiona decyzją ostateczną, w związku z czym nie zachodzi tu przesłanka z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowisko takie potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r., sygn. II FSK 622/13. Ponadto w k.p.a. nie ma unormowania analogicznego do art. 18 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.), dotyczącego wyłączenia sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania. Jeżeli zatem wolą ustawodawcy byłoby wyłączenie pracownika również w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania, zastosowany zostałby analogiczny przepis, jak w art. 18 § 3 p.p.s.a. W przepisach k.p.a. brak jest takiej regulacji, w związku z czym nie można uznać, że wyłączenie pracownika będzie znajdowało zastosowanie w procedurze wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja Wojewody z [...] czerwca 2016 r. uchylająca w całości decyzję Starosty z [...] maja 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Zakwestionowana przez skarżącą decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14, publ. Lex nr 1504190). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: glosa do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007, nr 3, s. 137). Podkreślenia wymaga, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział "w niższej instancji" w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) zmiana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trybunał Konstytucyjny również w wyroku z dnia 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. SK 6/07 (publ. OTK – A 2008/8/137) wypowiedział się w przedmiocie konieczności wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jeśli brał on udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji we wznawianym postępowaniu administracyjnym (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał Konstytucyjny, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, także w postępowaniu o uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postepowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/11, publ. cbosa, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt. II SA/Gl 1131/15, publ. cbosa). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na zasadę sprawiedliwości proceduralnej, podkreśla się, że zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia sprawy (zob. uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/2, publ. cbosa). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1286/14 (publ. cbosa) wskazano, że rozumienia określenia: "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania: "w niższej instancji" daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu tak, aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 912/16, publ. Lex nr 2187777). W świetle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie budzi więc wątpliwości, że zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. sformułowanie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w tym do wniosku o wznowienie postępowania. Ustawodawca nie ogranicza się w tym przepisie wyłącznie do środka zaskarżenia takiego jak odwołanie, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia czy to odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne. W tej sytuacji uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1061/14, publ. cbosa). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone we wskazanym wyżej orzecznictwie, jak również w wyroku WSA w Kielcach z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1107/13 (publ. cbois), zgodnie z którym "w sytuacji, gdy pracownik organu nie może ponownie orzekać w postępowaniu zwykłym, to tym bardziej powinien być wyłączony od orzekania we wznowionym postępowaniu, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, którą wydał. Strony mają prawo oczekiwać, iż pomimo że rozstrzygnięcie w tym zakresie wydawane jest przez ten sam organ administracji, to jednak ponownej oceny ich sprawy dokona inny pracownik organu. Działania organu administracji, w którym ten sam pracownik dwukrotnie bierze udział w rozpatrywaniu danej sprawy indywidualnej stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa". Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. też wyrok składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09, publ. ONSAiWSA 2009/4/60). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy właściwie ocenił, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce uchybienie proceduralne polegające na tym, że osoba, która brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia podjętego po wznowieniu postępowania (decyzja Starosty z dnia [...] maja 2016 r.), orzekała w tej sprawie w postępowaniu zwykłym (decyzja Starosty z dnia [...] października 2014 r.). Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że decyzję Nr [...] z [...] października 2014 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, wydała z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Architektury W. I.. Także decyzja Nr [...] z [...] maja 2016 r., wydana w wyniku wznowienia z urzędu postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji ostatecznej, została podpisana przez W. I.. W świetle przytoczonej wyżej treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i poczynionych na jego gruncie rozważań, taka sytuacja jest niedopuszczalna, nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami, jak również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), jak również zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.). Wprawdzie kontrola decyzji w trybie nadzwyczajnym ograniczona jest do określonych przesłanek, to jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ. Prawidłowo zatem Wojewoda ocenił, iż zachodzi ustawowa przesłanka uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem decyzję tę wydał pracownik, podlegający wyłączeniu od rozpoznania sprawy, co stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo również uzasadnił przesłanki, z powodu których dokonał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie wskazał na naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. oraz wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Trafnie też wywiódł, iż stwierdzone uchybienie uniemożliwiło merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zawarł także wytyczne dla Starosty dotyczące dalszego trybu procedowania w sprawie. Zalecił bowiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyłączenie z postępowania wznowieniowego wszystkich pracowników, którzy brali udział w wydaniu decyzji ostatecznej z [...] października 2014 r. W kontekście powyższych wywodów za niezasadne uznać należy przedstawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 24 § 1 pkt 5 i art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.