II OSK 757/18

Dnia 6 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 320/17 w sprawie ze skargi T. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. T. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 5 grudnia 2017 r. oddalił skargę T. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda Podlaski stwierdził wygaśnięcie mandatu T. T. - radnego Rady Miejskiej w S. z powodu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), poprzez naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat. Wojewoda ustalił, że radny Rady Miejskiej w S. T. T. jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą E., [...],[...], co wynika z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wskazany radny w kadencji 2014-2018, zgodnie z profilem aktualnie prowadzonej działalności, zawierał umowy z jednostkami organizacyjnymi Gminy S., tj. Zespołem Szkół Integracyjnych w S., Szkołą Podstawą w B. i Ośrodkiem Pomocy Społecznej w S. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożył T. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego zarządzenia, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77 i 80 k.p.a.), zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) w związku z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) w związku z art. 383 § 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 15), a także przepisów prawa materialnego, tj.: art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 8, 45 i 178 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 8, art. 16 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 i art. 60, 165 ust. 2, art. 169, 171 i 178 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W opinii Sądu, organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym prawidłowo uznał, iż wynagrodzenie wypłacone skarżącemu radnemu z tytułu usług realizowanych przez niego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz gminnych placówek stanowi "wykorzystywanie mienia gminnego" powiązane funkcjonalnie z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Występuje zatem konflikt interesów radnego jako przedstawiciela wspólnoty samorządowej i radnego jako podmiotu prowadzącego na własny rachunek działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu, rozważania w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego są wyczerpujące i przekonujące. Tym samym stwierdzenie naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. jest zgodne z prawem, bowiem wystąpiły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przez Radę Miejską, a na skutek jej bezczynności w tym zakresie – przez Wojewodę jako organ nadzoru. Bezzasadny był też, w ocenie Sądu, zarzut zbyt szerokiego zinterpretowania przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. w kontekście zakazów dotyczących radnych, a wynikających z art. 24a, 24b, 24d u.s.g., której to interpretacji skarżący zarzucił skutek w postaci nierównego traktowania radnych wykonujących na rzecz jednostek organizacyjnych gminy czynności na podstawie umów o pracę oraz umów cywilnoprawnych przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu, przepisy ustanawiające zakazy dotyczące radnych są precyzyjne i jednoznaczne. Ich celem jest wykluczenie wskazanego wyżej konfliktu interesów. Oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego Sąd dodał, że dokonana przez organ nadzoru interpretacja art. 24f ust. 1 u.s.g. nie pozostaje w sprzeczności z zarzuconymi w skardze jako naruszone przepisami Konstytucji RP, w tym zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zasadą równości wobec prawa. Skargę kasacyjną od powyższego zarządzenia zastępczego wniósł T. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 5 grudnia 2017 r. zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważenia ustrojowych i konstytucyjnych aspektów funkcji i celu normy art. 24f ust. 1a u.s.g. oraz rozważań uwzględniających prokonstytucyjną wykładnię praw podmiotowych o charakterze ustrojowym, które występują w przedmiotowej sprawie, tj.: ograniczenie biernego prawa wyborczego, samodzielności działania jednostki samorządu terytorialnego i dostępu do służby publicznej osób prowadzących działalność gospodarczą, kwestii zakresu prawa do sądu i do obrony oraz konstytucyjnie gwarantowanej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym odstąpienie od pogłębionego rozważenia proporcjonalności ingerencji normy we wskazane prawa konstytucyjne jednostki przez przekroczenie granic dozwolonej interpretacji prawniczej i metod wykładni, które doprowadziły do ograniczenia skarżącemu prawa do sądu, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego zarzutu, że zaskarżone zarządzenie zastępcze orzeczone wobec skarżącego narusza jego konstytucyjne prawo do obrony będące częścią prawa do sądu, rozumianego jako prawo do podważenia przypisanego mu arbitralnie zarzutu złamania zakazu korzystania z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach i przy wykorzystaniu swojej pozycji radnego Rady Miejskiej w S., przez odstąpienie w uzasadnieniu od powinności Sądu do wskazania in concreto, w jaki sposób skarżący wykorzystał mienie jednostki samorządu terytorialnego w sposób budzący uzasadnione wątpliwości, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, co wynika z art. 178 Konstytucji, stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, obligując sąd do zbadania czy w zaskarżonej decyzji nie została naruszona żadna norma konstytucyjna i tym samym czy przestrzegana jest zasada nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP); 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 24f u.s.g. polegające na błędnej, dokonanej z przekroczeniem granic dozwolonej interpretacji prawniczej i metod wykładni pojęcia "prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy" pomijającej podstawowe prawa jednostki o charakterze prawno-ustrojowym, co doprowadziło do uznania, że każda usługa wykonana na rzecz jednostki budżetowej stanowi prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia gminy i powoduje konieczność wygaszenia mandatu radnego prowadzącego działalność na jej terenie, w sytuacji gdy przepis nie stanowi o świadczeniu odpłatnych usług na rzecz gminy, lecz o prowadzeniu działalności z wykorzystaniem mienia gminy, co wskazuje na powinność sądu, zgodnie z zasadą pewności prawa i zupełności systemu prawnego, każdorazowego wskazania in concreto, że wykorzystanie funkcji przez radnego ma miejsce i na czym polega; b) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 8, 45 i 178 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej i z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" z każdorazowym korzystaniem, nawet pośrednim, z tego mienia, bez uwzględnienia takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji, co wynika z art. 178 Konstytucji, które to uchybienie udaremniło sądową kontrolę decyzji organu przymiotu bezstronności i sprawiedliwości; c) art. 2, art. 8, art. 16 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 60, art. 165 ust. 2, art. 169, art. 171 i art. 178 Konstytucji RP poprzez pominięcie, przy sądowej kontroli zaskarżanej decyzji, relewantnych praw jednostki o charakterze prawno-ustrojowym, jak bierne prawo wyborcze, prawo dostępu do służby publicznej, prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy rozpoznawaniu legalności ingerencji organu nadzoru – wojewody, w zakresie dokonania wykładni pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy", z pominięciem takiej interpretacji normy ustawowej, w której możliwe jest urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko Wojewody Podlaskiego, który jako organ nadzoru stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącego kasacyjnie T. T. - radnego Rady Miejskiej w S. z powodu naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Problematyka rozumienia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz granic korzystania przez radnego z mienia komunalnego była już niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania mieniem komunalnym", lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno jednak to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą (wyroki NSA z 3 sierpnia 2017 r, II OSK 765/17, LEX nr 2365455; z 6 grudnia 2017 r., II OSK 2683/17, LEX nr 2441403). Omawiany przepis nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 784/17, LEX nr 2315526). Wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. Sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g., polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych. Nie jest w związku z tym istotne, że radny wykonując zawartą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umowę nie korzystał z żadnych nieruchomości i ruchomości stanowiących własność gminy. Korzystanie przez niego z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegało na tym, że otrzymywał wynagrodzenie za świadczone usługi z budżetu gminy (wyroki NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2147/17, LEX nr 2443055; z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 550/17, LEX nr 2328829). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie, będąc radnym Rady Miejskiej w S., jednocześnie jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w kadencji 2014-2018, zgodnie z profilem prowadzonej przez siebie działalności, zawierał umowy z jednostkami organizacyjnymi Gminy S., tj. Zespołem Szkół Integracyjnych w S., Szkołą Podstawą w B. i Ośrodkiem Pomocy Społecznej w S. Tak prowadzoną działalność gospodarczą organ nadzoru słusznie uznał za naruszającą zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g., a Sąd I instancji prawidłowo stanowisko to zaakceptował. Skoro bowiem skarżący kasacyjnie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zawierał umowy z jednostkami organizacyjnymi gminy, w której pełnił funkcję radnego, i za wykonywanie tych umów otrzymywał wynagrodzenie wypłacane ze środków pieniężnych gminy, to – tak jak przyjmowano w innych podobnych sprawach – korzystał w ten sposób z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Korzystanie to polegało na tym, że otrzymywał wynagrodzenie za świadczone usługi z budżetu gminy. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył przy tym wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Jak trafnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2016 r., II OSK 1269/16, podstawą do przeprowadzenia wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. są przepisy Konstytucji, która już w swojej preambule stanowi o zapewnieniu rzetelności działania instytucji publicznej. Ze sposobu kreowania władz lokalnych nie można wyprowadzić ograniczenia gwarancji rzetelności działania władz samorządowych. Z prawa społeczności lokalnej do kreowania składu osobowego tych władz nie wynika bowiem wyłączenie tej wartości, która odnosi się do rzetelności funkcjonariuszy sprawujących władzę publiczną. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), które w działaniach władz publicznych rzetelności jej wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Przyjęty w ustawie zakaz nie pozbawia jednostki pełnej swobody wyboru co do podjęcia funkcji publicznej, czy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Wskazanej nie można uważać za ingerencję nieproporcjonalną. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. przy przyjętej wykładni jego zastosowania nie operuje niedającym się uzasadnić rygoryzmem, albowiem w takim zakresie, w jakim nie da się skutku w postaci wygaszenia mandatu uzasadnić celem regulacji, przepis wyłącza spod zakazu korzystanie przez radnego z mienia gminnego na zasadach pełnej powszechności. W tym znaczeniu analizowane przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. II OSK 2759/15). To do jednostki należy wybór czy wybiera sprawowanie władzy publicznej, czy działalność gospodarczą. Jednostka ma zapewniony wolny wybór co do podjęcia się funkcji publicznej, a dokonując takiego wyboru musi zważać, że przepisy Konstytucji i przepisy ustaw ustrojowych nakładają obowiązek sprawowania władzy publicznej rzetelnie, co wymaga zachowania przepisów ustanawiających gwarancje antykorupcyjne. Do takich gwarancji należy zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2010, II OSK 509/10; z 18 stycznia 2010, II OSK 108/10). Zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji nie są więc zasadne. Nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. podkreślić ponadto trzeba, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r., II OSK 2055/10). Chybiony jest przy tym argument pominięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku rozważenia ustrojowych i konstytucyjnych aspektów funkcji i celu normy art. 24f ust. 1a u.s.g. oraz rozważań uwzględniających prokonstytucyjną wykładnię praw podmiotowych o charakterze ustrojowym, które występują w przedmiotowej sprawie. Zauważyć bowiem wypada, że Sąd I instancji w motywach podjętego rozstrzygnięcia (s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) przeprowadził rozważania co do konstytucyjności przeprowadzanej wykładni przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., wskazując w nich m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 2004 r., K20/03 (OTK-A 2004, nr 7, poz. 63). Podkreślić należy, że nie jest naruszeniem żadnego ze wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów konstytucyjnych, interpretacja normy ustawowej odmienna od oczekiwanej przez stronę. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.