II SA/Wa 555/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.), Danuta Kania, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 126 i art. 61a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K.J., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu [...] grudnia 2016 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynął wniosek K.J. z dnia [...] listopada 2016 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej. Jak wynika z akt sprawy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. zostało wydane w odpowiedzi na [...] wniosków K.J., które organ, na podstawie art. 62 K.p.a., połączył do wspólnego rozpoznania. Powyższym postanowieniem Komendant Powiatowy Policji w [...], na mocy art. 219 k.p.a., odmówił wydania stronie zaświadczenia o treści żądanej, tj., że: 1. "Komendant Powiatowy Policji w [...] nie był w żadnym zakresie związany wyrokiem II SA/Wa 1032/08, 2. Komendant Powiatowy Policji w [...] nie dysponuje kompletem akt sprawy w jej zagadnieniu wstępnym, w tym kompletem akt sprawy II SA/Wa 1032/08, 3. Pozbawienie należności finansowych miały znamiona woli i nie wynikały nigdy z nakazów prawa powszechnie obowiązującego, 4. W sprawie K.J. nie istnieją i nigdy nie istniały normy prawne pozwalające na wyjątkowe pozbawienie funkcjonariusza w stanie spoczynku prawa do równoważnika, 5. Organ z mocy prawa musi podejmować działania zmierzające do wykonania decyzji ostatecznej, 6. Pismo [...] z dnia [...] maja 2005 r. nie stanowiło podstawy podjęcia działań w celu pozbawienia policjantów w stanie spoczynku prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, 7. Wytyczne – polecenie KGP nr [...] oraz wytyczne – polecenie zawarte w wystąpieniu KWP w [...] [...] nie zostało przekazane do Komendanta Powiatowego Policji w [...], czy też KPP w [...], 8. K.J. nie posiada prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie organ właściwy ds. osobowych nie ma prawnego obowiązku podejmowania żadnych działań, czy też czynności, aby temu funkcjonariuszowi zaspokoić potrzeby mieszkaniowe formą prawem nakazaną, 9. Unormowania § 11 i 19 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał i nadal uznaje za wadliwe i niezgodne z aktami wyższej rangi, zatem odmawiał, odmawia i będzie odmawiał ich zastosowania w sprawie prawa K.J. do lokalu mieszkalnego i zastępczej formy realizacyjnej tego prawa rzeczowego, 10. Komendant Powiatowy Policji w [...] w roku 2005 nie dokonał naliczenia i zarządzenia do wypłaty przez komórkę finansową KWP w [...] należności związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, 11. Organ stosuje się do art. 32 ustawy zasadniczej i w tym zakresie działając zgodnie z przepisami nie dyskryminował i nie dyskryminuje ww. funkcjonariusza w zakresie praw i uprawnień, co do których przedkładał zaświadczenia z KWP w [...] i KWP w [...], 12. Linia orzecznicza NSA, w związku z jednolitą wykładnią i stosowaniem norm prawa przez ten sąd kasacyjny z I OSK 525/07, I OSK 246/06, I OSK 821/08 i WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/08 była zgodna z prawem i normami prawa, zatem w sprawie K.J., w związku z art. 32 ustawy zasadniczej musi być zastosowana w jego sprawie, 13. Komendant Powiatowy Policji w [...] jako organ zobowiązany nie podejmował i nie podejmuje z urzędu żadnych prawem nakazanych działań, czy czynności, aby wymienionemu funkcjonariuszowi zaspokoić potrzeby mieszkaniowe w naturze, czy też żadną inną konstytutywną formę prawa do przydzielenia lokalu, 14. Po prawomocnym i merytorycznym wyroku WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/08 przekazano moją sprawę celem jej załatwienia zgodnie z rozstrzygnięciem merytorycznym tego wyroku, wraz z kompletnymi aktami administracyjnymi, 15. Nie zatrzymano akt administracyjnych sprawy w Komendzie Głównej Policji i wszystkie akta i dokumenty sprawy zwrócono skutecznie i niezwłocznie do KPP w [...], a nie wyłącznie wybrane i wyłączone z nich dokumenty, 16. Akta postępowania II SA/Wa 1032/08 w oryginałach i kompletne zostały zwrócone do KPP i stanowią integralną część sprawy, 17. Komendant Powiatowy Policji w [...] jest związany art. 32 ustawy zasadniczej i z mocy przywołanego przepisu nie dyskryminuje podmiotów prawa konstytutywnego z uwagi na ich zamieszkiwanie i podległość właściwości miejscowej i rzeczowej KPP w [...], a w tym i K.J., 18. Linia orzecznictwa NSA ma wpływ na sprawę tego funkcjonariusza i nie jest możliwym wywiedzenie w demokratycznym państwie prawa, iż przywołane orzecznictwo mogło stanowić sprawy precedensów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bowiem sprzecznego z wykładnią przyjmowaną przez KPP w [...], 19. Po prawomocnym i merytorycznym wyroku WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/08 przekazano zgodnie z prawem sprawę K.J. do KPP w [...] zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową i okolicznościami prowadzenia i obowiązku kontynuacji sprawy w zakresie realizacyjnym, jako organu który w sprawie wydał decyzję jako pierwszy". Po rozpatrzeniu wniosku K.J. z dnia [...] listopada 2016 r., Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia na powyższe postanowienie, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał je w mocy, wskazując, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wydaje się jeżeli organ uzna, że stan faktyczny uniemożliwia wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę lub jeżeli strona nie posiada interesu prawnego w jego otrzymaniu. W przedmiotowej sprawie Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał, że żądanie strony jest w oczywisty sposób sprzeczne ze stanem prawnym i faktycznym oraz, że K.J. nie posiada prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/09 oddalającym skargę strony na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednak nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką przeszkodą w niniejszej sprawie stanowi niemożność zastosowania trybu nadzwyczajnego w postaci art. 156 K.p.a. wobec postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej. Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Wojewódzki Policji w [...] słusznie uznał, że w istniejącym stanie sprawy, wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] jest prawnie niedopuszczalne. Komendant Główny Policji stwierdził, że posiadane dokumenty są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest postanowieniem formalnym, a nie merytorycznym, a zatem organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty lecz wyłącznie, po stwierdzeniu istnienia formalnej przeszkody lub innych przyczyn, odmawia wszczęcia postępowania. Ponadto, zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy i nie korzysta z przywileju powagi rzeczy osądzonej, a zatem brak jest możliwości zastosowania w stosunku do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.J. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia, wskazując, że są one wadliwe. Zdaniem skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy K.p.a. co do stwierdzenia nieważności decyzji. Niedopuszczalnym zatem było wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, tj. w trybie art. 156 § 1 K.p.a., co miało utrudnić, bądź uniemożliwić mu poznanie, ustalenie lub utrwalenie prawdy obiektywnej w sprawie związanej ze stosunkiem służbowym i prawami posiadanymi czy nabytymi oraz przydziałem prawa do lokalu mieszkalnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 61a § 1, art. 62, art. 77, art. 75 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga oceniana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. Nie powielając prawidłowej argumentacji organu przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, należy podkreślić, że zaświadczenie jest poświadczeniem faktu w oparciu o posiadane przez organ dane. Dopuszczalne jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej sprawie, bez korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że sprawy w przedmiocie wydawania zaświadczeń nie należą do kategorii spraw rozstrzyganych w postępowaniu jurysdykcyjnym w rozumieniu K.p.a. Postanowienia zapadłe w takich sprawach nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Strona jest uprawniona w każdym czasie ponownie wystąpić o wydanie zaświadczenia określonej treści. W ramach tego postępowania nie dochodzi do ustalenia indywidualnej normy prawnej, a odnosi się ono wyłącznie do stwierdzenia faktów. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie może być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Treść zaświadczenia, jak też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14, publik. Lex nr 1530717). Wskazać należy, że postępowanie zaświadczeniowe, uregulowane w przepisach działu VII K.p.a., nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów ogólnych, w tym trybu art. 156 K.p.a. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1194/15, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt SAB/Wa 46/14, z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 269/13 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3068/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, dostępne j.w.). Zdaniem Sądu Komendant Główny Policji, będący organem właściwym w niniejszym postępowaniu, zasadnie zastosował przepis art. 61a § K.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej. Postanowienie oparte na przepisie art. 219 K.p.a. jest wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego i nie obejmuje go tryb weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 156 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 850/14, dostępne j.w.). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Oznacza to, że z przyczyn przedmiotowych postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie mogło być poddane weryfikacji w trybie nieważnościowym. Reasumując, skoro przepis art. 156 K.p.a. nie może znaleźć w postępowaniu zaświadczeniowym zastosowania, to organ prawidłowo uznał, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej. Ponadto oceniając zaskarżone postanowienie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 62, art. 77, art. 75 i art. 80 K.p.a. Stąd zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.