II SA/Bk 231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Starosta G., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. M., J. M. i A. D. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka o nr geod. [...] w obrębie [...], wchodzącej obecnie w skład części nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka o nr geod. [...] stanowiącej własność Gminy B. w trwałym zarządzie Zespołu S. w B., ponieważ sprawa o zwrot przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest przez Starostę H. Zażalenie na to postanowienie wniósł M. M. i zarzucił naruszenie art. 9 K.p.a. , art. 75 § 1 K.p.a. przytaczając treść tych regulacji oraz art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewoda P., postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że Wojewoda P., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wyznaczył Starostę H. w sprawie z wniosku M. K. oraz H. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka o nr geod. [...], wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...] w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy B. Następnie postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wyznaczono Starostę G. do załatwienia sprawy z wniosku M. M., J. M. i A. D., o zwrot tej samej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że postępowanie toczące się przed Starostą H. pomimo, że zostało zainicjowane z wniosku innych osób dotyczy tej samej nieruchomości. Stronami tego postępowania powinni być również M. M., J. M. oraz A. D., którzy mają prawo przystąpienia do tego postępowania. W związku z powyższym Starosta G. prawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na toczące się już postępowanie w tożsamej sprawie. Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożył M. M. i zarzucił naruszenie art. 61a K.p.a. Zdaniem skarżącego w sprawie toczącej przed Starostą H. i w sprawie niniejszej nie zachodzi tożsamość postępowania, albowiem brak w tych sprawach tożsamości podmiotowej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd w sprawie niniejszej dopuścił dowód z akt sprawy prowadzonej przez Starostę H. Do akt sprawy niniejszej dołączono kserokopię: notatki urzędowej, pisma Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2017 r., pisma Starosty H. z dnia [...] lutego 2017 r., wniosku M. M., J. M. i A. D. z dnia [...] stycznia 2017 r., postanowienia z dnia [...] września 2016 r. o zawieszeniu postępowania (k. 45-49 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygniecie sprawy niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie dotyczące legitymacji w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości są uregulowane w art. 136 – 142 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). W świetle tych przepisów, skuteczne dochodzenie tego roszczenia wymaga: - złożenia odpowiedniego wniosku do starosty (art. 136 ust. 3 u.g.n.); jeżeli były właściciel nieruchomości otrzymał zawiadomienie o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, wniosek ten należy złożyć w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia pod rygorem wygaśnięcia tego roszczenia (art. 136 ust. 5 u.g.n.), w pozostałych wypadkach realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwa w każdym czasie; - posiadania przez wnioskodawcę statusu byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy (art. 136 ust. 3 u.g.n.); - zbędności nieruchomości na pierwotnie określony w decyzji o wywłaszczeniu cel (art. 136 ust. 3 u.g.n.); nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 u.g.n.); - braku przeszkód prawnych, dotyczących aktualnego stanu prawnego nieruchomości (art. 229 i art. 138 u.g.n.); - zwrotu nieruchomości zastępczej, a także zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość (art. 140 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n.). Powyższe zasady mają zastosowanie bez względu na to, czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku jest jedyny były właściciel wywłaszczonej nieruchomości (jego spadkobierca), czy też osób tych jest kilka. W dominującym orzecznictwie NSA na gruncie wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n., przyjmowało się, że w przypadku kilku osób uprawnionych do złożenia wniosku, wniosek ten powinien być złożony przez wszystkich uprawnionych, albowiem zachodzi po ich stronie "legitymacja procesowa łączna" (vide: wyroki NSA z: 24 września 2009 r., I OSK 1385/08 i 9 lutego 2012 r., I OSK 316/11) lub "współuczestnictwo materialne" (vide: wyroki NSA z: 15 marca 2012 r., I OSK 398/11, i z 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2376/12), a przysługujące im prawo – jako "roszczenie niepodzielne" (vide: WSA w Krakowie z 21 lutego 2011 r., II SA/Kr 1507/10, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1056/12). Konsekwencją takiego stanowiska było przyjęcie, że w razie złożenia wniosku przez część byłych współwłaścicieli, organ ma obowiązek wezwać wnioskodawców do jego uzupełnienia. Może ono polegać albo na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców), albo na upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowania w imieniu pozostałych (vide: wyroki NSA z: 21 września 2012 r., I OSK 1090/11 i 12 marca 2013 r., I OSK 1949/11). Organy administracji nie mają natomiast ani obowiązku, ani prawnych możliwości wzywania wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W szczególności organy nie wszczynają postępowań spadkowych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2007 r., I SA/Wa 1444/06 czy wyroki WSA w Krakowie z: 27 lutego 2008 r., II SA/Kr 1227/07 i 29 maja 2012 r., II SA/Kr 220/12), ani nie poszukują potencjalnych spadkobierców innymi metodami (vide: wyroki WSA w Krakowie z: 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1119/08; 15 kwietnia 2009 r., II SA/Kr 226/09; 21 września 2012 r., II SA/Kr 460/10 i 5 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1294/12 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., I OSK 933/07). Jeżeli spadkobiercy są nieznani, to wnioskodawca ma obowiązek przeprowadzić postępowanie spadkowe i przedłożyć postanowienie o nabyciu spadku (tak wprost np. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., I OSK 398/11). Organ nie jest także zobowiązany do podejmowania żadnych czynności, jeżeli byli współwłaściciele nieruchomości nie mogą się porozumieć w kwestii zasadności ubiegania się o zwrot nieruchomości. Jeżeli wnioskodawca nie uzupełni braków wniosku w wyznaczonym terminie, organ wydaje decyzję odmawiającą zwrotu udziału w nieruchomości. Tego typu decyzja nie powoduje jednak powstania stanu res iudicata (nie stoi na przeszkodzie późniejszemu uwzględnieniu wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych - por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., I OSK 316/11). Niezastosowanie się przez organy do powyższych zasad, tj. orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka narusza rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Lublinie z 4 lutego 2011 r., II SA/Lu 867/10). Takie stanowisko sądów administracyjnych było reprezentowane do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 14 lipca 2015 r., SK 26/14, Pub. OTK-A 2015/7/101. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przedmiotowy przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., którego treść ma następujące brzmienie: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140", stał się przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, na skutek skargi konstytucyjnej złożonej przez spadkobiercę jednej z trzech współwłaścicielek wywłaszczonej działki. Skarga konstytucyjna została wywiedziona w następującym stanie faktycznym: skarżący wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Uzyskał sądowe upoważnienie do wystąpienia z takim wnioskiem także w imieniu drugiej byłej współwłaścicielki nieruchomości. Nie ubiegał się natomiast o upoważnienie do działania w imieniu trzeciej byłej współwłaścicielki, ponieważ - jak oświadczył w toku postępowania - urodziła się ona w 1884 r., a więc w chwili składania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z pewnością już nie żyła, a jej jedyną spadkobierczynią (według wiedzy skarżącego) była jej córka (druga wspomniana była współwłaścicielka nieruchomości). Organ pierwszej instancji odmówił zwrotu części wywłaszczonej działki z powodu nieuzupełnienia przez skarżącego wniosku o oświadczenie trzeciej byłej współwłaścicielki nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Podstawą powyższych orzeczeń był art. 136 ust. 3 u.g.n. Zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne przyjęły na tle tego przepisu, że brak wniosku wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców powoduje konieczność odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w konkluzji uzasadnienia prawnego stwierdził, że restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna - co do zasady - polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają. Z konkluzji tej zatem wynika, że co do zasady, wszystkie udziały wywłaszczonej nieruchomości powinny być zwrócone w jednym postępowaniu. Samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotnym, każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobierców) powinna być zapewniona w takim stanie faktycznym w którym nie jest możliwe albo nadmiernie utrudnione ustalenie wszystkich współwłaścicieli (spadkobierców) wywłaszczonej nieruchomości. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że mamy w niej do czynienia z następującym stanem faktycznym. M. K. i H. K. w dniu [...] grudnia 2015 r. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o nr [...] (wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]), położonej w B. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda P. do rozpoznania tego wniosku wyznaczył Starostę H. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. do chwili dostarczenia przez Urząd Miasta B. planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego W. Z uwagi na brak odpowiedzi postępowanie to jest zawieszone do chwili obecnej. W dniu [...] stycznia 2017 r. M. M., A. D., J. M. złożyli do Starosty H. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. z uwagi na niezapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu, zgłaszając jednocześnie swój udział w tym postępowaniu w charakterze stron. Z uwagi na zawieszenie postępowania wniosek nie został rozpoznany przez organ. Starosta H. w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował wnioskodawców, że ich wniosek zostanie rozpatrzony na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez urząd. Aktualnie odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2016 r. jest przedmiotem skargi do WSA w Białymstoku. Przed zgłoszeniem swojego udziału w sprawie prowadzonej przez Starostę H., M. M., A. D., J. M. w dniu [...] grudnia 2016 r. złożyli samodzielny wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda P. wyznaczył Starostę G. do rozpatrzenia tego wniosku. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda poinformował M. M., że wniosek z dnia [...] grudnia 2016 r. zostanie przekazany Staroście H. jako organowi przed którym toczy się już postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Starosta G. zostanie poinformowany o fakcie prowadzenia przez Starostę H. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do tej samej działki. Z powyższego stanu faktycznego wynika, że wszyscy współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości są znani i wszyscy wnioskują o jej zwrot. W sprawie niniejszej nie mamy zatem do czynienia z sytuacją w której ustalenie wszystkich współwłaścicieli jest niemożliwe albo nadmiernie utrudnione. A tylko taka sytuacja, zdaniem Sądu, uzasadniałaby samodzielną legitymację procesową poszczególnych współwłaścicieli. Jako, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wcześniej wszczęte przez Starostę H., to właśnie przed tym organem, w jednym postępowaniu powinny być rozpatrzone wnioski wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Nadmienić przy tym należy, że udział przed tym organem został zgłoszony przez M. M., A. D. i J. M. W konsekwencji stwierdzić należy, że kwestionowane w sprawie niniejszej postanowienie Starosty G., wydane na podstawie art. 61a K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku M. M., J. M. i A. D. o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest zgodne z prawem. Z art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przesłanka podmiotowa). Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka przedmiotowa), przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Jak już ustalono, na datę przekazania Staroście G. wniosku M. M., J. M. i A. D. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, toczyło się już postępowanie o zwrot tej nieruchomości przed Starostą H. zainicjowane przez dwóch pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości – M. K. i H. K. Stwierdzić zatem należy, że Starosta G. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).