II SA/Bk 629/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na Zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do zbycia w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność gminy B., położonej w B. przy ulicy [...], w obrębie [...] - [...] oddala skargę Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wydanym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), powoływanej dalej jako u.g.n., Prezydent Miasta B. przeznaczył do zbycia w trybie bezprzetargowym nieruchomość stanowiącą własność Gminy B., położoną w B. przy ul. W. w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0154 ha - na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej nr [...] stanowiącej własność A. S. W piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. J. T. wezwał organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wyjaśnił, że w jego ocenie spełnił wszelkie kryteria prawne umożliwiające zakup działki zarówno w formie przetargowej jak i bezprzetargowej, zwłaszcza że na przestrzeni ostatnich czternastu lat wielokrotnie występował z propozycją jej zakupu i odmawiano mu tego prawa. Wskazał, że naruszeniem prawa jest niezakwalifikowanie działki do przetargu w sytuacji, gdy o jej zakup występują co najmniej dwie osoby (on i A. S.). W piśmie z dnia 18 marca 2016 r., stanowiącym negatywną odpowiedź na powyższe wezwanie, Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że działka nr [...] nie stanowi samodzielnej działki budowlanej i mogła być przeznaczona do zbycia wyłącznie na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej nr [...]. Wzywający jest właścicielem działek nr [...] i [...], jednakże ze względu na posadowienie na działce nr [...] budynku niemieszkalnego o powierzchni zabudowy 148 m2 w sposób uniemożliwiający faktyczny dostęp do zbywanej nieruchomości gminnej – nie spełnia on warunków z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Nadto przypomniano wzywającemu, że nie zaakceptował w 2012 r. propozycji zamiany części dawnej działki nr [...] i części działki nr [...] oraz utworzenia dojazdu do gminnych działek nr [...], a także zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] od strony ul. W. (proponowano ustanowienie służebności drogowej). J. T. wniósł do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie Prezydenta nr [...]. Zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia. Wyjaśnił, że tryb zbycia bezprzetargowego nie może mieć zastosowania, gdy zbywana nieruchomości może poprawić warunki zagospodarowania co najmniej dwóch nieruchomości – w przedmiotowej sprawie działek nr [...]. Naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w uniemożliwieniu mu uczestnictwa w przetargu, który powinien być zarządzony dla zbywanej nieruchomości. Wskazał, że jego budynek nie przylega w całości do granicy działek (jeden z jego rogów odsunięty jest o 35 cm od tej granicy), zaś przepisy u.g.n. nie przewidują uzależniania wyboru trybu zbycia działek od usytuowania budynków czy ogrodzeń. Nadto istnieje możliwość wykonania komunikacji przez wybicie otworów w ścianie jego budynku a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ścisłą zabudowę na tym terenie. Wyjaśnił, że w 2000 r. wystąpił o warunki zabudowy dla budynku czterokondygnacyjnego na swoim terenie, jednakże nie otrzymał zezwolenia. Rozbudowa na jego działce nie jest obecnie możliwa w stronę ulicy S., a jedynie w stronę ulicy W., zatem zbywana działka poprawiłaby warunki zagospodarowania działki nr [...] oraz częściowo nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 22 września 2016 r. tutejszy Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu A. S. tj. właścicielkę działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej jako u.s.g., który to przepis stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Jej przedmiotem jest zarządzenie stanowiące akt z zakresu administracji publicznej dotyczący gospodarowania mieniem gminy. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., należy interpretować w sposób szeroki. Przyjmuje się także dopuszczalność wniesienia w omawianym trybie skargi na zarządzenia dotyczące przeznaczenia nieruchomości gminnych do sprzedaży bezprzetargowej (vide wyroki z dnia 26 marca 2014 r., II SA/Gd 410/13; z dnia 25 maja 2009 r., II SA/Wr 36/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś istnienie legitymacji skargowej uzależnia od wystąpienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W sprawie niniejszej skarżący w piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi organu (w piśmie z dnia 18 marca 2016 r.) – w terminie trzydziestodniowym wywiódł skargę (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Powyższe wymagania formalne złożenia skargi zostały zatem spełnione. Odnośnie legitymacji skargowej wskazać trzeba, że zdaniem sądu skarżący ją posiada, z tym że nie sposób podzielić jego stanowiska, iż naruszenie jego interesu prawnego stanowi jednocześnie pogwałcenie obiektywnego porządku prawnego w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa została bowiem tak ukształtowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., że wymaga wskazania przepisu prawa kształtującego sytuację prawną skarżącego podmiotu oraz dowiedzenia, że zaskarżona regulacja zmienia tę sytuację w sposób niekorzystny dla skarżącego (odbiera mu prawo, ogranicza lub modyfikuje je w sposób negatywny w stosunku do jego dotychczasowej sytuacji) oraz że ta niekorzystna zmiana stanowi jednocześnie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza bowiem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżonym aktem. Naruszenie porządku prawnego powinno więc wynikać z okoliczności obiektywnych a nie wyłącznie z subiektywnych twierdzeń strony (vide wyrok z dnia 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14; z dnia 28 lipca 2016 r., II FSK 1055/16; z dnia 13 września 2016 r., II SA/Bk 480/16 obydwa dostępne w Dla oceny legitymacji skarżącego istotny w sprawie niniejszej jest przede wszystkim fakt wielokrotnego, konsekwentnego zwracania się przez skarżącego do Prezydenta Miasta o umożliwienie zakupu terenu, z którego powstała działka nr [...]. W aktach administracyjnych zawierających dokumentację od roku 2011 pierwsza prośba strony złożona drogą mailową nosi datę 17 sierpnia 2011 r. (dotyczy działki nr [...]). Następnie z tychże akt wynika, że skarżący wielokrotnie monitował organy w tej kwestii (pisma z dnia 5 października 2011 r., 14 listopada 2011 r., 24 stycznia 2012 r., 27 lutego 2013 r.), jak też ponownie sformułował prośbę o zakup działki nr [...] (pismo z dnia 15 września 2014 r.). Po podziale działki nr [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. na działki nr [...] – J. T. wystąpił po raz kolejny o sprzedanie mu tych działek w trybie bezprzetargowym lub przetargowym (pismo z dnia 9 października 2015 r.). Powyższa, udokumentowana aktywność skarżącego stworzyła sytuację procesową, której nie sposób pominąć ustalając jego interes prawny. Podejmowanymi działaniami skarżący doprowadził bowiem do zaktualizowania własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego wynikającego z prawa własności. Wykreował sytuację, w której wieloletnie i okazywane konkretnymi czynnościami zainteresowanie zbywaną przez gminę w trybie bezprzetargowym działką zobowiązuje do przyjęcia, że powinien otrzymać prawo do zabiegania przed sądem administracyjnym o sprawdzenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy zarządzenie Prezydenta Miasta wydane na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. tj. o zbyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym innej osobie niż skarżący, nie narusza prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sformułowanym przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie I OSK 885/15, że skoro przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. "ustanawia możliwość zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości, jeśli może to poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości – tym samym osoba wnioskująca o zbycie takiej nieruchomości, spełniająca przesłanki określone w ww. przepisie, posiada interes prawny oparty na własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. [...] Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. [...] Przedstawione zapatrywanie sprzyja realizacji prawa do ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i odpowiada zasadzie wykładni prawa in dubio pro actione" (orzeczenie dostępne w CBOSA). Innymi słowy, skoro skarżący - jeszcze przed podjęciem przez Prezydenta Miasta działań mających na celu sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym składał wnioski o zakup tej działki – to posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 Kodeksu cywilnego) w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. do poddania kontroli sądu administracyjnego – procedury bezprzetargowego zbywania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami prawa. Zaznaczyć jednak należy, że ustalenie istnienia interesu prawnego skarżącego nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Czymś innym jest bowiem interes prawny w poddaniu sądowej kontroli aktu przeznaczającego nieruchomość do zbycia innej osobie niż skarżący, a czymś innym istnienie po stronie skarżącego materialnoprawnego roszczenia o zbycie na jego rzecz przedmiotowej nieruchomości. Inaczej rzecz ujmując, interes prawny w ubieganiu się o nabycie nieruchomości nie gwarantuje tego nabycia. Możliwość poddania określonego aktu kontroli sądu nie przesądza jeszcze o wyniku tej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10, CBOSA). Niewątpliwie bezprzetargowe zbycie działki nr [...] innej osobie niż skarżący w sprawie niniejszej nie tylko dotyczy jego interesu prawnego, ale też w jakiś sposób godzi w ten interes prawny. Nie może on bowiem nabyć spornej działki, mimo że wielokrotnie o to występował. Przedmiotowa ingerencja w interes prawny w okolicznościach sprawy niniejszej nie wykracza jednak poza subiektywne odczucia skarżącego i nie stanowi naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Z przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n. wynika, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., który jest podstawą zaskarżonego zarządzenia, nieruchomość zbywana jest w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Zdaniem sądu, z przepisów tych wynika, że o ile istnieje możliwość realnej poprawy warunków zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej do nieruchomości podlegającej zbyciu oraz jeśli zbywana nieruchomość nie może być zagospodarowana samodzielnie, można w stosunku do niej zastosować tryb zbycia bezprzetargowego. Działka nr [...] o pow. 0,0154 ha będąca przedmiotem spornego zarządzenia z uwagi na wielkość nie stanowi samodzielnej działki budowlanej. Zostało to ustalone w postępowaniu (s. 7 opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 października 2015 r.). Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że od strony północno – zachodniej jej niezabudowana żadnym obiektem granica jest wspólna z granicą działki nr [...] należącej do A. S., od strony południowo – wschodniej graniczy z działką nr [...] należącą do Gminy B. (ta granica również jest wolna od zabudowy), zaś od strony północno – wschodniej granica działki nr [...] przylega do działki J. T. nr [...]. Na całej długości granicy działek nr [...] (zbywana) i nr [...] (należącej do skarżącego) od strony działki skarżącego po granicy lub w bliskiej od niej odległości (około 35 cm) biegnie ściana budynku niemieszkalnego. Brak jest zatem podstaw do uznania, że działka nr [...] pozostaje lub może zostać funkcjonalnie powiązana z działką skarżącego nr [...] zabudowaną budynkiem niemieszkalnym oraz że poprawiłaby warunki jej zagospodarowania. Poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna, których to cech nie wykazuje stan faktyczny w jakim wydano zaskarżone zarządzenie. Propozycja skarżącego wykonania otworów w ścianie budynku na działce nr [...] celem umożliwienia obsługi komunikacyjnej z działką zbywaną na rzecz A. S. nie może tej oceny zmienić, bowiem zakłada stan hipotetyczny nieistniejący w czasie wydania spornego zarządzenia. Sam fakt przylegania działek do siebie nie tworzy jeszcze sytuacji funkcjonalnego ich powiązania. Stan ten należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności indywidualnej sprawy. Przedmiotowa ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wskazuje, że poprawa warunków zagospodarowania działki nr [...] przez nabycie działki nr [...] przez A. S. jest możliwa do stwierdzenia "na pierwszy rzut oka" i nie budzi wątpliwości. Również w sposób jednoznaczny widoczna jest przeszkoda do włączenia spornej działki do wspólnego gospodarowania z nieruchomością nr [...] skarżącego. Zauważyć należy, że właścicielka nieruchomości nr [...] od wielu lat (około 30) w drodze umowy dzierżawy faktycznie użytkuje sporny grunt przede wszystkim z powodu małej powierzchni swojej działki. Część jej nieruchomości została wywłaszczona pod ulicę Siedleckiego co ogranicza, czy jak wywodzi, wręcz uniemożliwia prawidłowe korzystanie z jej działki o powierzchni około 300 m2 zabudowanej domem mieszkalnym. "Dodatkowa" powierzchnia w postaci działki nr [...] w sposób oczywisty poprawia warunki zagospodarowania działki A. S., czego dowodem jest wspomniana dzierżawa części działki gminnej (przed podziałem nr [...], a obecnie nr [...]). A. S. wielokrotnie składała też wnioski o przeniesienie przez gminę własności działki sąsiedniej na jej rzecz celem umożliwienia prawidłowego korzystania ze swojej nieruchomości. Natomiast powierzchnia działki nr [...] (skarżącego), formalnie również przylegającej do spornej nieruchomości, łączy się z jego drugą działką nr [...] tworząc samodzielną całość gospodarczą niezależną od nieruchomości gminnej. Zatem mimo także wywłaszczenia pasa gruntu pod ulicę S. z nieruchomości nr [...] komfort jej użytkowania przez skarżącego pozostaje odmienny od komfortu użytkowania przez A. S. działki nr [...]. W okolicznościach sprawy niniejszej sąd podziela ocenę organu, że stan faktyczny w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia był taki, że mimo niespornego sąsiedztwa nieruchomości skarżącego nr [...] ze sporną działką, nie istniało bezpośrednie przejście między tymi działkami i bezpośrednie powiązanie z uwagi na biegnącą wzdłuż ich wspólnej granicy ścianę budynku niemieszkalnego na działce nr [...]. Wyklucza to w stosunku do powyższej działki skarżącego przesłankę z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. możliwości poprawy warunków jej zagospodarowania przez "dołączenie" działki nr [...]. W dacie wydania zaskarżonego zarządzenia nie istniał zatem (poprzez fakt zabudowania granicy między działkami na całej jej długości) związek funkcjonalny z działką skarżącego. Zbywana nieruchomość funkcjonalnie związana mogła być (i była) z jedną nieruchomością – A. S., co stanowiło podstawę wydania zarządzenia. Takie stanowisko organu wynika z informacji udzielonych skarżącemu, w tym z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 marca 2016 r. oraz z odpowiedzi na skargę. W tym miejscu powołać się można na linię orzeczniczą tutejszego sądu (np. wyrok z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 901/11, czy wyrok z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie II SA/Bk 122/14, CBOSA). W ostatnio wymienionej sprawie sąd sformułował tezę, zgodnie z którą: "Oderwane od okoliczności faktycznych danego przypadku założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości jest równoznaczny z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży, narusza zastrzeżone organowi wykonawczemu gminy prawo wyboru nabywcy nieruchomości". W uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił, że: "Przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawia organowi decyzyjnemu (tu wójtowi gminy) ocenę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości podmiotu zainteresowanego jej nabyciem". Nakazał każdorazowe badanie stanu rzeczywistego uznając za niewystarczające rozważania teoretyczne. Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości to stanowisko podziela. W sprawie niniejszej organ prawidłowo zbadał rzeczywisty stan sprawy. Brak jest zatem podstaw do oceny, by zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Jeszcze raz powtórzyć należy, że o ile nie można odmówić skarżącemu prawa do poszukiwania ochrony sądowej z uwagi na wieloletnie deklarowanie zamiaru zakupu działki i wykazywanie zainteresowania jej zakupem, o tyle samo to zainteresowanie nie stworzyło jeszcze po jego stronie roszczenia o przetargowe czy bezprzetargowe nabycie tego mienia, a tym samym nie gwarantuje skutecznej ochrony w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wykazano, w okolicznościach sprawy brak jest aktualnego, funkcjonalnego związku między jego działką nr [...] a działką zbywaną, a zatem tylko działce nr [...] może służyć połączenie jej z działką zbywaną. Tym samym realną możliwość poprawy warunków zagospodarowania sprzedażą działki nr [...] ma wyłącznie działka A. S. Zbycie zatem bezprzetargowe na rzecz tej strony nie nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., co uzasadniało oddalenie skargi. Dodać należy, że przy ubieganiu się również przez skarżącego o powiększenie powierzchni jego nieruchomości organ nie pozostawił bez rozważenia jego wniosków. Skarżącemu zaproponowano zamianę części dawnej działki nr [...] i części działki nr [...] oraz utworzenie dojazdu do gminnych działek nr [...], przy zapewnieniu obsługi komunikacyjnej działki nr [...] od strony ul. W. (proponowano ustanowienie służebności drogowej). Z tej propozycji nie skorzystał. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.