VII SA/Wa 1355/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi A. W. i C. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 w sprawie ze skargi B. J. i H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2014 r. A. W. i C. W., reprezentowani przez adw. K. F., wnieśli o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13. Skarżący jako podstawę wniosku wskazali art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.; stwierdzili przy tym, że pozbawieni zostali możliwości działania w sprawie, bowiem Sąd dokonywał wszystkich doręczeń w postępowaniu na nieprawidłowy adres ich zamieszkania. Wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 i zmianę tego wyroku przez oddalenie skargi (B. J. i H. J.) na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...]utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o zasądzenia od "skarżących": B. J.i H.J., na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego żądania skarżący: A. i C.W. wskazali, że są właścicielami nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w W., bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą przedmiot sporu. Pod wskazanym adresem zamieszkują od 2008 r. Z nieznanych przyczyn w postępowaniu sądowym Sąd dokonywał doręczeń na adres: ul. [...][...] -[...] W.. Co więcej, jak wskazali, z notatki przypiętej do oprawy teczki akt Sądu wynika, że postanowiono o ich pominięciu jako stron w sprawie. Podkreślili w tym miejscu, że jako właściciele nieruchomości najbliżej położonej wobec tej, będącej przedmiotem sprawy, mają interes prawny we wskazanym postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym (oba domy w zabudowie bliźniaczej). Skarżący podnieśli również, że w toku postępowania przed PINB i WINB składali liczne pisma, z treści których wynika, że ich miejsce zamieszkania to ul. [...] w W.. W dalszej części pisma skarżący wskazali na powody, dla których wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2014 r. winien być zmieniony; podnieśli w tej kwestii, że w ich ocenie zaskarżona decyzja GINB jak i decyzja ją poprzedzająca są prawidłowe, albowiem zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. (wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.). Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. J. i H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] (utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności -z wniosku M. K.- decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Jak wynika z akt sądowych, Sąd we wskazanym postępowaniu korespondencję kierował m. in. do uczestników postępowania: A. W. i C. W., ale korespondencja ta (zawierająca zawiadomienie o terminie rozprawy i skierowana na adres: ul. [...][...] -[...] W.) wróciła z adnotacją o dwukrotnym jej awizowaniu i nie podjęciu przez adresata w terminie; dalej: w zarządzeniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Sędzia sprawozdawca wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż A. W. i C.W."wyprowadzili się i nie otrzymali zaskarżonych decyzji", a wobec tego należy pominąć ww. osoby jako uczestników postępowania. Wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. i C. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13. Rozpoznając powyższą skargę o wznowienie postępowania sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za wniesioną w terminie oraz stwierdził, że zarzut skarżących o pozbawieniu ich możliwości działania dotyczył art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd, aby doszło do wznowienia postępowania na tej podstawie muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możliwości działania i bezpośrednią oraz wyłączną przyczyną pozbawienia strony możliwości działania było naruszenie przepisów prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż korespondencja do skarżących kierowana była przez Sąd na adres wskazany w aktach administracyjnych, natomiast inny adres stron nie został Sądowi podany. Sąd dodał, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów wynika, że uczestniczka postępowania administracyjnego A.W.wskazywała ul. [...], a nie ul. [...], której stała się właścicielką, i nie prostowała znajdujących się w aktach sprawy danych dotyczących jej adresu zamieszkania. Z akt tych wynika również, że pełnomocnikiem A.W. był A. S. apl. adw. w kancelarii adwokata K. F., który był również pełnomocnikiem A. W. i M. K. – właścicielki nieruchomości przy ul. [...] również zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. zostały zachowane przez Sąd wymogi dotyczące doręczeń. Jak zauważył nadto Sąd, w aktach sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., której wznowienia domagała się strona skarżąca, znajduje się zarządzenie Sędziego z dnia [...] stycznia 2014 r. następującej treści: "Z uwagi na okoliczność, że z akt administracyjnych wynika, że A. W. i C. W. wyprowadzili się i nie otrzymali zaskarżonych decyzji, pominąć ww. osoby jako uczestników postępowania." Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że osoby te nie były uczestnikami postępowania administracyjnego i nie zostały pozbawione żadnych praw. W sprawie nie doszło, zatem do naruszenia przepisów postępowania i strony nie zostały pozbawione możliwości działania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. i C. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 271 § 2 w zw. z art. 91 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w świetle powołanych przepisów doręczenie skarżącym pism na błędny adres jest zawiadomieniem prawidłowym, a w związku z tym, że nie doszło do wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania stanowiącej jednocześnie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2336/15 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2085/14 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku stwierdził, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 271 § 2 w związku z art. 91 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przyjął, iż nie nastąpiło ziszczenie się warunku zawartego w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a to z tej przyczyny, iż w sprawie nie wystąpiła wskazana w niej przesłanka wznowienia, określona w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił wskazania zawarte w wyroku NSA, zapadłym w sprawie o sygn. akt II OSK 2336/15. W wyroku tym NSA stwierdził, że w warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji (w wyroku z dnia 2 marca 2015 r.) przedwcześnie przyjął, że nie nastąpiło ziszczenie się warunku zawartego w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zaznaczył, że Sąd ten swoją ocenę oparł głównie na dokumentach i oświadczeniach złożonych przez A. W. w latach 2003 – 2007 r. oraz o zarządzenie Sędziego z dnia [...] stycznia 2014 r. wydane w sprawie, której wznowienia domagała się strona. Wydając skarżony wyrok Sąd pominął to, że jego podstawowym zadaniem była ocena prawidłowości ww. zarządzenia, skoro to na jego podstawie pominięto A. W. i C. W. jako uczestników postępowania niniejszej sprawy. Zważyć przy tym należy, iż w skardze o wznowienie postępowania sądowego, skarżący wskazali, że doszło do pozbawienia ich udziału w postępowaniu sądowym poprzez naruszenie prawa, a to z uwagi na kierowanie korespondencji do nich na adres nieaktualny, nadto – wydanie zarządzenia o pominięciu ich w postępowaniu bez uzasadnienia; to zaś wypełnia przesłankę wznowienia. Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie nie podziela tej oceny. Zdaniem Sądu, nie sposób bowiem stwierdzić, aby w sprawie, o której wznowienie skarżący wnoszą, doszło do wskazanych powyżej uchybień (naruszeń prawa), mających w konsekwencji uzasadniać wznowienie postępowania sądowego. Rozwijając powyższe Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Jak wskazał NSA w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, z treści ww. przepisu wynika, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możności działania strony. Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu muszą więc zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa. "O pozbawieniu możności działania można zatem mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji." Należy przy tym podkreślić, iż naruszenie przepisów p.p.s.a. wypełnia znamiona pozbawienia strony możności działania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.) wówczas, gdy zaistniałe naruszenie przez sąd określonych przepisów postępowania godzi bezpośrednio w istotę procesu, tj. gdy z powodu uchybień procesowych sądu strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możności usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Tak też zauważa się w orzecznictwie NSA, w którym to zaznacza się, że wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym uzasadniają te przesłanki wznowienia, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną; "jeżeli przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu administracyjnym, wówczas to postępowanie powinno być wznowione, o ile sprawa administracyjna została ostatecznie zakończona. Natomiast gdy przesłanki wznowienia są następstwem faktów mających miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to wtedy można mówić o wznowieniu tego postępowania" (tak w wyroku NSA: z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1942/15 oraz z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1125/16). Kierując się takim rozumieniem przywołanej podstawy wznowienia Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wbrew stanowisku skarżących, w analizowanym przypadku nie wystąpiła przesłanka wznowienia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym o sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 nie doszło bowiem naruszenia przepisów p.p.s.a., a przez to pozbawienia skarżących bez ich winy możności działania. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym – na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też określa się ich udział jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a.). Z uregulowań zawartych w art. 32 i 33 p.p.s.a. wynika więc, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza skarżącym i organem mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznaje za uczestników postępowania na prawach strony. Przy czym ustawodawca wyraźnie powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zatem osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział jest obligatoryjny w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy w tym postępowaniu nie brały udziału. Z akt administracyjnych zakończonych decyzją GINB, której dotyczyła skarga zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/WA 2216/13 wynika, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Przy czym, przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie decyzji stronie. Z ww. akt administracyjnych wynika, że choć skarżący byli wymieniani w rozdzielnikach pism kierowanych do stron, to żadna korespondencja nie została im skutecznie (zgodnie z przepisami prawa) doręczona – korespondencje, w tym decyzje wydane w tej sprawie (zarówno w I, jak i w II instancji), kierowano bowiem na nieaktualny adres skarżących (ul. [...] w W.). Powyższe GINB (prowadząc postępowanie nadzorcze) mógł stwierdzić, zapoznając się z aktami administracyjnymi postępowania zwykłego. Niemniej uchybienia tego nie dostrzegł, w efekcie – pozbawił skarżących udziału w tym postępowaniu (bo nie podjął żadnych czynności, aby skutecznie doręczyć im pisma w sprawie); v. koperty z adnotacją o zwrocie wydanych w tym postępowaniu decyzji, z uwagi na to, iż adresat wyprowadził się. Z tych też przyczyn należało stwierdzić, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, a wobec tego – w postępowaniu sądowym dotyczącym ww. decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. mogli brać udział jedynie po dokonaniu stosownego zgłoszenia, stosownie do ww. art. 33 § 2 p.p.s.a. Z mocy prawa Sąd nie miał natomiast obowiązku traktować skarżących jako uczestników postępowania, co wiąże się m. in. z obowiązkiem poinformowania o terminie rozprawy. Nadto, wobec wadliwego działania organu w postępowaniu administracyjnym (w powyżej przedstawionym zakresie związanym z doręczeniami), mógł zarządzić pominięcie skarżących w postępowaniu sądowym (wobec treści art. 33 § 1 p.p.s.a.). Podsumowując, skoro wnoszący skargę o wznowienie postępowania sądowego nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], to nie mieli też statusu uczestników postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i Sąd w sprawie na ww. decyzję nie był zobowiązany do zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a. Wątpliwości nie budzi też fakt, że skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem nie zgłosili swego udziału w trybie przewidzianym w art. 33 § 2 p.p.s.a. Zatem, Sąd nie był zobowiązany także w oparciu o ten ostatnio wskazany przepis zawiadamiać wnoszących skargę o wznowienie postępowania o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że dla dokonania oceny zaistnienia w sprawie podstawy wznowienia nie ma żadnego znaczenia, podnoszona przez wnioskodawców okoliczność, że przysługiwał im status strony w postępowaniu administracyjnym; co więcej – z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący winni mieć zapewniony udział w sprawie (jako właściciele budynku zbliźniaczonego z budynkiem objętym postępowaniem, które to prowadzono w zakresie prawidłowości zmiany sposobu jego użytkowania), a Sąd w postępowaniu, którego dotyczy skarga o wznowienie powyższego nie zakwestionował. Ponownie bowiem należy dostrzec, iż badanie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania sprowadza się do oceny, czy przesłanka ta jest następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, a nie administracyjnym. W postępowaniu sądowym, którego dotyczy niniejsza skarga o wznowienie, nie doszło zaś do naruszenia art. 33 p.p.s.a. (ustalając tzw. obligatoryjne strony postępowania sądowego, Sąd uwzględnił bowiem oprócz skarżących i organu te osoby, które mają interes prawny i którym zapewniono udział w postępowaniu przed organem), w efekcie również – art. 91 tej ustawy. Błedy popełniono bowiem w postępowaniu administracyjnym (w którym to wysyłano korespondencję do skarżących na nieaktualny adres ich zamieszkania, w efekcie – pozbawiono ich udziału w tym postępowaniu). To w konsekwencji powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy nie wykazali bowiem, aby to na skutek naruszenia prawa przez Sąd zostali pozbawieni możności działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.